II SA/Rz 899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi D. P. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101), określanej następnie jako "P.g.k.". Wójt Gminy [....] wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] marca 2018 r. umorzył (w pkt 1) postępowanie rozgraniczeniowe dotyczące nieruchomości położonej w obrębie Ż., gmina [...], oznaczonej jako działka nr 260/2 - stanowiącej własność M. M. z nieruchomością przyległą oznaczoną numerem 261/1 – stanowiącą współwłasność S. L., D. P. oraz Z. S. Natomiast w pkt 2 organ ten przekazał sprawę do rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w [....]. Z wnioskiem o przeprowadzenie rozgraniczenia wystąpiła M. M. Do wykonania czynności technicznych ustalenia przebiegu granicy upoważniony został geodeta A. T., ale przeprowadzone w dniu 14 września 2017 r. czynności te nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Geodeta nie stwierdził istnienia żadnych śladów i znaków granicznych, natomiast granica pomiędzy wskazanymi wyżej działkami na całej długości była niewidoczna. Geodeta wyniósł punkty graniczne na grunt i okazał stronom granicę ustaloną na podstawie operatu z założenia ewidencji gruntów obrębu Ż., popartego operatami z weryfikacji danych ewidencyjnych oraz z inwentaryzacji budynku, pozostającymi w zgodności z obowiązującą mapą ewidencyjną. M. M. zaakceptowała przebieg granicy, natomiast nie zgodził się z nim Z. S. Strony nie zawarły ugody. Odwołanie od tej decyzji złożyli S. L., a także odrębnie D. P. i Z. S. S. L. zarzuciła naruszenie art. 97 K.p.a. przez brak obligatoryjnego zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd cywilny w sprawie [...] z wniosku Z. S. o stwierdzenie zasiedzenia m. in. działki nr 261/1. Wymieniona zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania poprzez nie uwzględnienie zastrzeżeń zgłoszonych przez nią w toku postępowania oraz nie uwzględnienie jej słusznego interesu. Odwołanie stawia także zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i ust. 2 P.g.k. przez błędne uznanie, że nie ma podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 33 ust. 1 P.g.k. Z kolei D. P. i Z. S. w złożonym odwołaniu zarzucili sfałszowanie dokumentacji geodezyjnej. SKO wskazując w wydanej dnia [...] maja 2018 r. decyzji, że rozpatrzyło odwołanie S. L. utrzymało w mocy zakwestionowaną nim decyzję. Podało, że zgodna jest ona z będącym jej podstawą art. 34 ust. 1 P.g.k., według którego, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji z art. 33 ust. 1 P.g.k., upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Organ ten następnie umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Zdaniem organu, zainteresowanie właściciele nieruchomości nie zawarli ugody i nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu. Kolegium podkreśliło, że kwestionowana decyzja Wójta Gminy [...] nie zamknęła S. L. drogi do rozpatrzenia sprawy o rozgraniczenie przed sądem powszechnym. Sąd ten nie jest przy tym związany ustaleniami co do przebiegu granicy dokonanymi przez organ administracji i prowadzi odrębne, niezależne postępowanie w tej kwestii. SKO podkreśliło, że brak jest podstaw do zawieszenia postępowania, bowiem w momencie wydania decyzji odwołująca się jest właścicielką 10/32 części nieruchomości. Skarga na decyzję SKO z dnia [...] maja 2018 r. wniesiona została przez D. P. i Z. S., którzy wnieśli o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2018 r. z uwagi na wydanie geodecie A. T. przez Starostwo [...] fikcyjnej dokumentacji geodezyjnej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, ponawiając przyczyny wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", decyzja administracyjna stanowi jedną z form działalności organów administracji publicznej podlegających kontroli sądowej. Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), kontrola ta odbywa się przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Przy czym, nie wszystkie uchybienia przez organy obowiązującym regulacjom prawnym mogą skutkować eliminacją ich rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Podstawę uchylenia decyzji, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może stanowić stwierdzenie naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei, stwierdzenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach obliguje sąd do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu, której podstawę stanowił art. 34 ust. 1 i ust. 2 P.g.k. Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast, art. 29 ust. 3 P.g.k.) Ma ono na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 P.g.k.). Wszczęcie postępowania następuje bądź z urzędu bądź na wniosek strony (art. 30 ust. 1 P.g.k.). Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta, art. 31 ust. 1 P.g.k.). Przy ustalaniu przebiegu granic bierze on pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (art. 31 ust. 2 P.g.k.). Jeżeli jest brak danych, o których mowa w ust. 2, lub są one niewystarczające albo sprzeczne, ustala się przebieg granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron lub jednej strony, gdy druga strona w toku postępowania oświadczenia nie składa i nie kwestionuje przebiegu granicy (art. 31 ust. 3 P.g.k.). W razie sporu co do przebiegu linii granicznych, geodeta nakłania strony do zawarcia ugody, a ugoda ta - jeśli zostanie zawarta - posiada moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 P.g.k.). Jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, ale ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron, wówczas wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości (art. 33 ust. 1 P.g.k.). Przed wydaniem tego rozstrzygnięcia wójt (burmistrz, prezydent miasta) dokonuje oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic przez geodetę oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami (art. 33 ust. 2 P.g.k.). Zgodnie natomiast z art. 34 ust. 1 P.g.k., który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Ten ostatni organ umarza wówczas postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 P.g.k.). Z powołanych regulacji wynika więc, że decyzja o rozgraniczeniu może zapaść jedynie, kiedy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 P.g.k. (tj. znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej) lub też w oparciu o zgodne oświadczenia stron. Gdy któraś z tych okoliczności nie zachodzi, a strony pozostają w sporze, wtenczas organ administracji nie został przez prawodawcę upoważniony do wydania merytorycznej decyzji tj. rozgraniczającej nieruchomości. Jest zaś wówczas zobligowany do zakończenia prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy sądowi powszechnemu. Wówczas to ten sąd, w formie postanowienia wydawanego w postępowaniu nieprocesowym, rozstrzyga spór graniczny z wykorzystaniem kolejno wszystkich kryteriów określonych w art. 153 Kodeksu cywilnego. Należy podkreślić, że organowi administracji nie zostało więc pozostawione uznanie w zakresie wyboru rodzaju rozstrzygnięcia w wyżej opisanej sytuacji, a ustawodawca nałożył na niego obowiązek określonego tylko działania tj. wydania decyzji, o której mowa w art. 34 ust. 2 P.g.k. Uwzględniając brzmienie przedstawionych wyżej regulacji oraz okoliczności niniejszej sprawy uznano, że stanowiska rozpoznających sprawę organów są prawidłowe. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych, M. M. – właścicielka działki nr ewid. 260/2, położonej w obrębie Ż. złożyła wniosek o dokonanie rozgraniczenia z działką przyległą nr ewid. 261/1, stanowiącą współwłasność S. L., D. P. i Z. S. Do czynności technicznych ustalenia przebiegu granicy upoważniony został geodeta A. T. Zostały one przeprowadzone dnia 14 września 2017 r., lecz jak wskazuje sporządzona przez geodetę dokumentacja, nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Geodeta nie stwierdził bowiem istnienia żadnych śladów granicznych. Nie odnalazł również żadnego z punktów osnowy geodezyjnej, które zostały zniszczone ani znaków granicznych. Odszukał natomiast tylko dwa punkty osnowy szczegółowej. Wykorzystując operat z założenia ewidencji gruntów obrębu Ż., poparty operatami z weryfikacji danych ewidencyjnych oraz z inwentaryzacji budynku, pozostającymi w zgodności z obowiązującą mapą ewidencyjną, geodeta wyniósł punkty graniczne na grunt i okazał stronom przebieg granicy. Bez zastrzeżeń przyjęła go wnioskodawczyni M. M., natomiast pełnomocnik Z. S. na powyższy nie wyraził zgody, przedstawiając własną wersję przebiegu granicy. W takiej sytuacji Wójt Gminy [...] zasadnie stwierdził, że istnieje spór pomiędzy właścicielami rozgraniczonych nieruchomości, a jednocześnie zebrany w postępowaniu rozgraniczeniowym materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu, co obligowało go do wydania decyzji na podstawie art. 34 ust. 2 P.g.k. Powyższe okoliczności tzn. brak miarodajnego materiału dowodowego, w oparciu o który geodeta byłby w stanie punkt po punkcie wskazać prawidłową granicę, przy równoczesnych odmiennych stanowiskach stron co do jej przebiegu nie dawały organowi podstaw do innego rozstrzygnięcia jak z art. 34 ust. 2 P.g.k. Organ administracji nie jest bowiem uprawniony do rozstrzygania sporów rozgraniczeniowych. W tym zakresie właściwy jest już sąd cywilny. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z uwagi na przekazanie sprawy sądowi powszechnemu, będzie on uprawniony do samodzielnego ustalenia granicy pomiędzy działkami, których niniejsza sprawa dotyczy. Nie będzie on przy tym związany ustaleniami geodety wynikającymi z czynności przeprowadzonych przez niego w dniu 14 września 2017 r. Skoro więc E. P., działając jako pełnomocnik swojego syna Z. P., zakwestionował propozycję geodety co do przebiegu granicy, to w interesie jego mocodawcy jest to, by granica ta została rzetelnie ustalona przez sąd. W toku postępowania sądowego skarżący będą mieli możliwość zgłaszania stosownych dowodów i argumentów, które będą podlegać ocenie. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.