II SA/Rz 9/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki werandy z tarasem -skargę oddala- Przedmiotem skargi A. Ł. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, którą wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podczas przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") ustalił, że na stanowiącej własność skarżącej działce nr 878/2 w K. zlokalizowany jest budynek mieszkalny, który od strony południowej został rozbudowany o wykusz (werandę) o wymiarach zewnętrznych 2,40m x 2,60m. Ustalono również, że inwestorem robót budowlanych związanych z rozbudową obiektu była A .Ł., która wykonała je w 2009 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) – dalej: "u.P.b.", organ wstrzymał roboty budowlane przy budowie rzeczonej werandy z tarasem i jednocześnie nałożył na skarżącą obowiązek przedłożenia określonych postanowieniem dokumentów, w celu ewentualnej legalizacji dokonanej samowoli. Po przedłożeniu przez zobowiązaną wymaganych dokumentów, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., utrzymanym w mocy postanowieniem WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., organ I instancji ustalił skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł. Prawomocnym wyrokiem z dnia 4 marca 2014 r. II SA/Rz 1243/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. Ł. na wskazane wyżej postanowienie WINB, wydane w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdzono m.in., iż biorąc zatem pod uwagę rodzaj i zakres wykonanych robót organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że stanowiąca przedmiot postępowania "weranda" powstała w warunkach samowoli budowlanej, bowiem na jej wykonanie inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Po uzyskaniu informacji od Wojewody [...] o nieuiszczeniu opłaty legalizacyjnej, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], PINB nakazał rozbiórkę werandy z dobudowanym tarasem, zrealizowanej od strony południowej rzeczonego budynku mieszkalnego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił zaś uzupełnienia treści tej decyzji w zakresie obejmującym określenie terminu, w jakim inwestor został zobowiązany do wykonania rozbiórki. W odwołaniu od tej decyzji A. Ł. zarzuciła dokonanie wadliwej kwalifikację rodzaju i zakresu wykonanych robót związanych z remontem werandy, skutkiem czego organ błędnie wdrożył procedurę legalizacyjna, o której mowa w art. 48 u.P.b., zamiast procedury naprawczej, o której mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy. Zdaniem odwołującej, z tej przyczyny postanowienie o ustaleniu opłaty jak i kwestionowana decyzja winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. WINB uchylił zaskarżoną decyzję PINB i jednocześnie nakazał skarżącej rozbiórkę werandy z tarasem zrealizowanej od strony południowej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 878/2 w K. W uzasadnieniu podał, że nakaz rozbiórki objęty zaskarżoną decyzją jest w pełni uzasadniony, niemniej sentencja decyzji nie określała podmiotu zobowiązanego do dokonania rozbiórki, wobec czego organ zreformował decyzję w tym zakresie z uwzględnieniem art. 52 u.P.b., wskazując jako adresata decyzji skarżącą jako inwestora samowolnej rozbudowy i właściciela nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, nie budzi żadnych wątpliwości fakt dokonania samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego na działce nr 878/2 w K. zwłaszcza, że postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej było przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie. Sąd podzielił dokonaną przez organ kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako rozbudowę obiektu wymagającą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wdrożoną w sprawie procedurę legalizacyjną. Warunkiem zaś koniecznym legalizacji tak dokonanej samowoli jest uiszczenie opłaty legalizacyjnej, ustalonej przez organ nadzoru w drodze postanowienia. Skoro zatem w opisywanej sprawie skarżąca opłaty tej nie uiściła, organ I instancji był w świetle art. 49 ust. 3 u.P.b. zobowiązany do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A. Ł. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) – dalej: "K.p.a.", poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkujące błędną kwalifikacją wykonanych robót budowlanych. Zdaniem skarżącej zakres wykonanych stanowi remont obiektu, bowiem w istocie roboty te miały na cele odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu czyli odtworzenie istniejącej poprzednio werandy. Ponadto roboty związane z realizacją werandy wykonywane były legalnie, gdyż przed ich rozpoczęciem, w dniu 15 października 2009 r. skarżąca dokonała stosownego zgłoszenia. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – określanej dalej jako: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 145 P.p.s.a., sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje również przepis art. 153 P.p.s.a., stanowiący, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przedmiotem kontroli Sądu na skutek skargi A. Ł. uczyniono decyzję WINB z dnia [...] listopada 2014 r., uchylającą decyzję PINB z dnia [...] lipca 2014 r. i jednocześnie nakazującą skarżącej rozbiórkę części budynku mieszkalnego. Zaskarżony nakaz nałożono na skarżącą na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 u.P.b. Na wstępie wskazać należy, że przepis art. 48 u.P.b., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, normuje postępowanie naprawcze, którego przedmiotem jest budowa (a zatem i rozbudowa – art. 3 pkt 6 u.P.b.) obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Co do zasady, w przypadku stwierdzenia popełnienia samowoli budowlanej, organ zobowiązany jest do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu lub jego części (art. 48 ust. 1 u.P.b.). W przypadku, gdy wybudowany obiekt jest zgodny z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz spełnia lub istnieje możliwość doprowadzenia go do zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów, celem ewentualnej legalizacji obiektu (art. 48 ust. 2 i 3 u.P.b.). Ponadto warunkiem legalizacji obiektu jest uiszczenie przez osobę zobowiązaną opłaty legalizacyjnej, ustalonej w drodze postanowienia (art. 49 ust. 1 u.P.b.). Zgodnie zaś z treścią art. 49 ust. 3 u.P.b., nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie obliguje organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 48 ust. 1 tej ustawy, a zatem decyzji o rozbiórce obiektu. W niniejszej sprawie, jak już wskazano powyżej, kontroli WSA w Rzeszowie poddano nie tylko decyzję nakazującą rozbiórkę ale także opisane w części uzasadnienia faktycznego, postanowienie WINB wydane w przedmiocie ustalenia dla skarżącej opłaty legalizacyjnej za zrealizowaną samowolnie część obiektu budowlanego, objętą nakazem nałożonym na nią w zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie postanowienie to w świetle przytoczonych regulacji wydane zostało w granicach tej samej sprawy, wobec czego w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 153 P.p.s.a. Ocena prawna postanowienia WINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., wyrażona w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 4 marca 2014 r. II SA/Rz 1243/13, wiąże Sąd w zakresie zarówno samego faktu popełnienia samowoli budowlanej przez skarżącą, jak i kwalifikacji wykonanych przez nią robót budowlanych. W orzeczeniu tym WSA biorąc pod uwagę rodzaj i zakres wykonanych robót, stwierdził jednoznacznie, że organ nadzoru budowlanego słusznie uznał, że stanowiąca przedmiot postępowania "weranda" powstała w warunkach samowoli budowlanej, bowiem na jej wykonanie inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 2 u.P.b., do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opłatę legalizacyjną stanowi wówczas iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przywołanym wyroku Sąd uznał, że zarówno kwalifikacja wykonanych robót jako rozbudowa obiektu budowlanego, jak i przyjęcie, że roboty te wykonano w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, było prawidłowe. Właściwie zatem organy wdrożyły procedurę naprawczą na podstawie art. 48 u.P.b., a następnie prawidłowo dokonały ustalenia opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy, skoro skarżąca nie uiściła ustalonej opłaty legalizacyjnej, organ był zobowiązany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części budynku mieszkalnego, na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 u.P.b. Regulacja ta nie pozostawia bowiem żadnego uznania organowi nadzoru budowlanego w zakresie możliwości odstąpienia od nałożenia obowiązku rozbiórki, gdyż jedyną przesłanką wydania rzeczonej decyzji jest fakt nieuiszczenia przez osobę zobowiązaną opłaty legalizacyjnej. Ponadto w pełni legalnie organ odwoławczy zreformował na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. zaskarżoną decyzję organu I instancji, uzupełniając sentencję o wskazanie adresata decyzji. Sentencja decyzji musi wszak określać adresata obowiązku określonego decyzją, gdyż uchybienie to rodziłoby niewykonalność decyzji, a podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji nie można wówczas ustalać na podstawie jej uzasadnienia. Sąd z urzędu odnotował, że akta sprawy nie zawierają informacji odnośnie sposobu rozpatrzenia zawartego w odwołaniu i skierowanego do WINB wniosku o umorzenie ustalonej opłaty legalizacyjnej, niemniej uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Obecnie w u.P.b. wprowadzono art. 49c, który stanowi, że złożenie przez osobę zobowiązaną do uiszczenia opłaty legalizacyjnej wniosku o jej umorzenie (zgodnie z art. 67a § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa), powoduje zawieszenie postępowania administracyjnego prowadzonego m.in. na podstawie art. 48 tej ustawy do dnia rozstrzygnięcia wniosku. Niemniej przepis ten został dodany ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r. poz. 443) i wszedł w życie w dniu 27 czerwca 2015 r., a zatem nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, jako że postępowanie administracyjne zostało zakończone w dniu 7 listopada 2014 r. tj. w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Potwierdza to treść art. 6 ust. 3 ustawy nowelizującej który stanowi, że do opłat legalizacyjnych, o których mowa m.in. w art. 49 ust. 1 u.P.b., ustalanych w postępowaniach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej, stosuje się przepisy u.P.b., w brzmieniu znowelizowanym. Sąd nie będąc związany granicami skargi, nie dostrzegł takich naruszeń prawa, które nakazywałyby uchylenie lub stwierdzenie nieważności przedmiotu skargi. Organy obu instancji wykazały bowiem, że ich działania były zgodne z przepisami prawa materialnego i procesowego, przez co nie mogły one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z przedstawionych przyczyn, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.