II SA/Rz 90/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję. II SA/Rz 90/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2008r. nr [...] Wójt Gminy działając na podstawie art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.) odmówił przyznania zasiłku rodzinnego z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe jak wyliczył organ zostało przekroczone o 46, 93 zł. W odwołaniu J. H. podniosła, że zasiłek rodzinny nie został przyznany na córkę, która się uczy i dojeżdża do szkoły w P. W 2007r. taki zasiłek był wypłacany. Rodzina jest w trudnej sytuacji materialnej, bo wydaje znaczną część środków finansowych na leczenie i zakup lekarstw. Posiada gospodarstwo rolne o pow. 4,91 ha, ale ze względu na stan zdrowia do pracy w gospodarstwie wynajmuje ludzi, których opłaca. Zaznaczyła, że nie jest w stanie sfinansować wszystkich potrzeb dzieci, w tym zakupu podręczników dla dzieci. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2008r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ wskazał na treść art. 7 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) i na obowiązek organu do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków. Kolegium odniosło się również do art. 11 k.p.a., w którym zawarta jest zasada przekonywania stron i wywiódł, że decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. W skardze do Sądu skarżąca J. H. nie wskazała kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji. Powtórzyła argumenty zawarte w odwołaniu o trudnej sytuacji finansowej i zdrowotnej rodziny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest uzasadniona, ale z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy jako przyczynę zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. podał naruszenie art. 9, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a., gdyż uzasadnienie nie wyjaśnia przesłanek, jakimi kierował się organ pierwszej instancji wydając decyzję, co Kolegium uznało za naruszenie zasady informowania stron i zasady przekonywania. Stan faktyczny sprawy jest nieskomplikowany. Zarówno w skardze jak i we wcześniejszym odwołaniu skarżąca kwestionuje odmowę przyznania zasiłku rodzinnego i zaznaczyła, że w poprzednim okresie zasiłkowym taki zasiłek pobierała. Jako przyczynę odmowy przyznania świadczenia organ pierwszej instancji podał przekroczenie dochodu w przeliczeniu na jedną osobę o kwotę wyższą niż wysokość najniższego zasiłku rodzinnego. Rolą organu odwoławczego było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i zbadanie, czy istotnie dochód w rodzinie na osobę został prawidłowo wyliczony, i czy faktycznie przekroczenie jest wyższe od kwoty najniższego zasiłku rodzinnego, wobec pobierania zasiłku rodzinnego w poprzednim okresie zasiłkowym stosownie do art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm). Poczynienie tych ustaleń ograniczało się do tego, aby organ odwoławczy przeprowadził dowód z akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją o przyznaniu J. H. zasiłku rodzinnego za wcześniejszy okres zasiłkowy. Przeprowadzenie takiego dowodu nie wyczerpuje warunku zawartego w § 2 art. 138 k.p.a. o przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w znacznej części lub w całości. W ocenie Sądu zastosowanie w rozpoznawanej sprawie normy art. 138 § 2 k.p.a. to jest uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia uznać należy za nadużycie. Kolegium ograniczyło się tylko do wykazania wad uzasadnienia decyzji i naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. W żadnej mierze okoliczność ta nie może stanowić tłumaczyć uchylenie się organu odwoławczego od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Prawidłowa ocena prawna ustalonego stanu faktycznego oraz ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego w niezbędnym zakresie należy do obowiązków organu odwoławczego. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie tylko na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia i ewentualnie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ odwoławczy zobligowany jest rozpoznać sprawę ponownie i tylko w ściśle określonych w art. 138 § 2 k.p.a. sytuacjach, może przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Granice do zastosowania rozstrzygnięcia z art. 138 § 2 k.p.a. wyznacza art. 136 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu postępowanie dodatkowe w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Brak należytego uzasadnienia, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest prawidłowe nie stanowi przesłanki uzasadniającej zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Co do zasady za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże sam organ uchybił temu przepisowi, gdyż nie podał w uzasadnieniu własnej decyzji powodów, dla których zastosował przepis art. 138 par. 2. k.p.a. Takie działanie organu odwoławczego naruszyło istotę dwuinstancyjności postępowania. Po to ustanowiono mocą art. 78 Konstytucji RP dwuinstancyjne postępowanie administracyjne, aby organ II instancji mógł poprawić, uzupełnić, wyjaśnić, ustalić, to, czego nie zrobił, bądź zrobił źle organ pierwszej instancji i nie oznacza to stosowania art. 138 par. 2 k.p.a. Mając na względzie przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., bowiem prawidłowe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, a to stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 li. c) p.p.s.a, co obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Sąd zauważa, że przedmiotem zaskarżenia jest decyzja dotycząca świadczeń rodzinnych i rolą organu jest dołożenie wszelkiej staranności, aby postępowania te nie były nadmiernie przedłużane, gdy nie przemawiają za tym okoliczności sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zwróci się o akta administracyjne sprawy J. H. za okres zasiłkowy 2007/2008 i rozpozna sprawę w drugiej instancji kierując się uwagami zawartymi w tym zakresie w niniejszym uzasadnieniu.