II SA/Rz 90/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 2 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania -skargę oddala- II SA/Rz 90/20 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Wójt Gmin [...], działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256) w zw. z art. 20 ust. 1 i art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 z późn. zm.), wznowił z urzędu postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], wydaną w przedmiocie przyznania BK prawa do świadczenia wychowawczego. Pismem z dnia 29 października 2019 r. nazwanym "odwołanie" BK zaskarżyła ww. postanowienie. Podniosła, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na oświadczeniu jej byłego męża, z którym pozostaje ona w konflikcie. Tym samym błędnie wstrzymał wypłacanie należnych jej świadczeń. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania BK, wniesionego od opisanego wyżej postanowienia Wójta Gminy [...]. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niedopuszczalność środka prawnego może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona) albo gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną, a stanowi np. czynność materialno-techniczną. Kolegium podniosło, że w opisywanej sprawie przedmiotem odwołania skarżąca uczyniła postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Zaskarżone odwołaniem postanowienie nie jest decyzją administracyjną, a obowiązujące przepisy prawa nie przyznają możliwości skutecznego wniesienia odwołania od postanowienia o wznowieniu postępowania. To z kolei obligowało do stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania, stosownie do art. 134 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, BK wniosła o poddanie kontroli Sądu zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym dowołaniu podniosła, że organy swoje ustalenia dotyczące jej rzeczywistej sytuacji materialno – bytowej oparły wyłącznie na opinii byłego małżonka skarżącej. W rzeczywistości brak jest natomiast podstaw do wstrzymania wypłacania skarżącej przyznanych dotychczas świadczeń. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie: P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który przewiduje tego rodzaju tryb, gdy przedmiotem skargi są postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. W rozpoznawanej sprawie Sąd tego rodzaju wad i uchybień nie stwierdził, co przesądziło o oddaleniu skargi. Podstawę wydania zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 k.p.a. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. W razie stwierdzenia niedopuszczalności lub uchybienia terminu organ odwoławczy nie może rozpatrzyć merytorycznie wniesionego środka zaskarżenia. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a., może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak również i podmiotowym. Przy czym niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji postanowienia) w toku instancji. Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie przysługuje od decyzji administracyjnej wydanej w pierwszej instancji. Jeżeli zatem podjęta przez organ czynność nie stanowi tejże formy działania (tj. decyzji), wówczas nie przysługuje od niej odwołanie, a w przypadku jego wniesienia niezbędne jest stwierdzenie niedopuszczalności takiego odwołania. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przyjęło, że na kwestionowane przez skarżącą postanowienie Wójta Gminy [...] o wznowieniu postępowania nie przysługuje odwołanie, a zatem środek ten jest niedopuszczalny. Stanowisko Kolegium jest prawidłowe – niewątpliwie rozstrzygnięcie Wójta Gminy [...] nie jest decyzją, a odwołanie przysługuje wyłącznie od decyzji. Należy jednak podkreślić, że o tym, z jakim środkiem zaskarżenia mamy do czynienia przesądza jego treść a nie forma czy nazwa. A zatem nawet gdyby potraktować środek odwoławczy złożony przez skarżącą jako zażalenie, również tego środka nie można by uznać za dopuszczalny w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Oznacza to, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). Z przepisu art. 149 § 3 i 4 k.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje jedynie na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania, brak jest natomiast przepisu, który przewidywałby możliwość zaskarżenia postanowienia o wznowieniu postępowania. Nie można również zakwalifikować takiego postanowienia jako kończącego postępowania (co oznaczałoby możliwość wniesienia zażalenia), bowiem dopiero inicjuje ono postępowanie wznowieniowe, a także nie jest to postanowienie orzekające o istocie sprawy, gdyż ma wyłącznie charakter procesowy. Wynika to z treści art. 149 § 3 k.p.a. który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu nie może zatem budzić wątpliwości, że na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. nie przysługuje żaden środek odwoławczy. W konsekwencji, na mocy art. 142 k.p.a. postanowienie takie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.