II SA/Rz 900/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2020 r. sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], wydaną w przedmiocie zobowiązania do udostępnienia nieruchomości Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: W dniu 17 stycznia 2019 r. P S.A. z/s w [...] (dalej: "Spółka") zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o zobowiązanie w trybie art. 124b ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n." do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 445/1 położona w miejscowości [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], Starosta odmówił zobowiązania MK MK (dalej: "skarżący") – jako właścicieli nieruchomości oznaczonej jako działka nr 445/1 w [...], do udostępnienia Spółce ww. działki w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV przebiegającej na trasie {...}. Organ I instancji podał, że remont linii energetycznej, zgodnie z przedstawioną przez wnioskodawcę dokumentacją, obejmuje całą trasę przebiegu linii elektroenergetycznej i nie ogranicza się do remontu jednego słupa na działce nr 445/1 w [...]. Ponadto projektowany słup ma inne wymiary niż istniejący, a nowo zaprojektowane przewody posiadają większe przekroje. Zdaniem Starosty powyższe oznacza, że w opisywanej sprawie roboty budowlane nie stanowią remontu sieci lecz jej przebudowę, co w konsekwencji wyklucza możliwość uwzględnienia wniosku Spółki. Przebudowa linii energetycznej nie mieści się bowiem w hipotezie przepisu art. 124b ust. 1 u.g.n. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając błędną kwalifikację robót budowlanych zamierzonych do wykonania przy napowietrznej linii energetycznej na działce skarżących. Odwołująca się podkreśliła, że zakres prac wskazany we wniosku obejmuje demontaż starych słupów i wykonanie w ich miejscu nowych słupów, a następnie ponowny montaż zdemontowanych przewodów linii. Skoro w wyniku prac budowlanych nie dojdzie do zmiany charakterystycznych parametrów sieci, to zasadnym było przyjęcie, że planowane roboty budowlane stanowią remont sieci. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.", uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] i jednocześnie: 1. zobowiązał właścicieli lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 445/1 pow. 0,1500 ha, obj. Kw nr [...], do udostępnienia na rzecz Spólki ww. nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 kV na trasie [...], polegającym na wymianie istniejących słupów na nowe kratowe serii PSK-1/24; 2. określił niezbędny obszaru nieruchomości przeznaczonego do udostępnienia, celem wykonania prac, zaznaczony na załączniku graficznym decyzji; 3. ustalił, że obowiązek udostępnienia nieruchomości polega na umożliwieniu osobom upoważnionym przez Spółkę wstępu na ww. nieruchomość w celu wykonania wszelkich czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV [...], w tym, wymiany istniejących słupów oraz dojazdu umożliwiającego wykonanie ww. czynności, na okres nieprzekraczający jednego miesiąca, licząc od momentu rozpoczęcia przez Spółkę prac na nieruchomości; 4. zobowiązał Spółkę do dokonania protokolarnego opisu stanu nieruchomości oraz dokumentacji fotograficznej przed przystąpieniem do wykonania robót; 5. zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po wykonaniu czynności związanych z remontem linii energetycznej 110 kV, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, organ wskazał, że wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania; 6. ustalił, że obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Zdaniem organu odwoławczego, analiza akt sprawy dowodzi, że zamierzone roboty budowlane związane z linią energetyczną stanowią remont obiektu, a nie przebudowę. Spółce przysługują zatem uprawnienia wynikające z art. 124b u.g.n. W wyniku planowanych prac nie dojdzie do zmiany długości ani lokalizacji linii oraz paramentów użytkowych linii, takich jak: napięcie, moc czy wytwarzane pole elektroenergetyczne. Jedyna rzecz jaka zostanie wymieniona to stare ponad 50-letnie słupy na nowe, które wprawdzie będą posiadały inne wymiary niż pierwotne, jednakże obecne przepisy (normy PN-EN 50341-1:2005 i PN-EN 50341-3:22:2010) nie dopuszczają możliwości montażu słupów wyprodukowanych w okresie budowy tejże linii tj. w latach 1959 - 1960. Zastąpienie starych słupów nowymi nie spowoduje również, iż w miejsce pierwotnej linii powstanie "nowa substancja" gdyż wykonywanie w istniejącym obiekcie liniowym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, niebędącego bieżącą konserwacją. Ponadto Spółka jest podmiotem zobligowanym do utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób ciągły i niezawodny oraz do wyeliminowanie zagrożeń mogących spowodować ryzyko powstania szkody znacznych rozmiarów i narażenia na niebezpieczeństwo zdrowia lub życia ludzkiego oraz w mieniu. Wobec powyższego, skoro w opisywanej sprawie zachodzi konieczność wykonania czynności związanych z remontem linii energetycznej, a właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na udostępnienie nieruchomośći, to wniosek Spółki o wydanie decyzji na podstawie art. 124b u.g.n. podlegał uwzględnieniu. W skargach do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, MK MK wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem: I. art. 7 art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, polegające na niesłusznym ustaleniu, że planowane na nieruchomości skarżących prace mają charakter remontu, w sytuacji, gdy materiał dowodowy sprawy jednoznacznie wskazuje, że planowane i opisane przez wnioskodawcę we wniosku z dnia 1 stycznia 2019 r. prace należy zakwalifikować jako przebudowę napowietrznej linii energetycznej 110 KV na trasie Boguchwała - Stalowa Wola, a nadto nieprawidłowe ustalenie, że wystąpiła konieczność wykonania czynności związanych z remontem tej linii energetycznej, II. art. 124b ust. 1 u.g.n. w związku z art. 3 pkt 8 oraz art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), poprzez niesłuszne zobowiązanie właścicieli lub osoby, której przysługują inne prawa rzeczowe do opisanej w zaskarżonej decyzji nieruchomości jej do udostępnienia na rzecz Spółki w celu wykonania czynności związanych z remontem napowietrznej linii energetycznej 110 KV na trasie [...], polegającym na wymianie istniejących słupów na nowe kratowe serii PSK 1/240, III. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji gdy organ odwoławczy winien utrzymać w mocy decyzję organu I instancji w całości, względnie, IV. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 138 § 2 pkt 1 oraz art. 15 K.p.a. poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, w sytuacji, gdy organ odwoławczy wobec poczynienia odrębnych ustaleń faktycznych od tych przyjętych przez organ I instancji, winien zaskarżoną uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) –dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności, którą wyznaczają wyżej przytoczone przepisy, Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. P S.A. w [...] wnioskiem z dnia 11 stycznia 2019 r. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela do udostępnienia nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr 445/1. Wnioskodawca wskazał, że nieruchomość jest niezbędna do wykonania remontu linii energetycznej 110 KV na trasie [...], polegającego na wymianie istniejących słupów na nowe z uwagi na zły stan techniczny linii wybudowanej w latach 50 - tych ubiegłego wieku. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi, czy przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego udostępniono nieruchomość P S.A. z/s w [...] dla wykonania wnioskowanych czynności miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Stosownie do art. 124b ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Decyzję, o której mowa w ust. 2, wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1 (ust. 2 art. 124 b u.g.n.). Przepis ten określając przypadki udostępniania nieruchomości w tym trybie wskazał na wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń oraz z usuwaniem tych urządzeń. Stosowanie do art. 29 ust. 2 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robot budowlanych polegających między innymi na remoncie obiektów budowlanych (pkt 1), przebudowie sieci gazowych oraz elektroenergetycznych innych niż wymienionych w ust. 1 pkt 19a lit. a (pkt 11). Zgodnie z ust. 3 art. 29 P.b. pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przepis art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b. w stosunku do przebudowy sieci gazowych oraz elektroenergetycznych wprowadza wyjątek od uzyskania pozwolenia na budowę dla tego typu robót budowlanych. Dlatego nie można w tym przypadku stosować ogólnej definicji przebudowy zawartej w art. 3 pkt 7a P.b. Granice robót budowlanych, dla których wymagane jest tylko zgłoszenie na remont sieci oraz przebudowę sieci elektroenergetycznych innych niż wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1a lit. a wyznacza ust. 3 art. 29 P.b. oraz art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293) zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.". Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane: 1) polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska, albo 2) niewymagające pozwolenia na budowę. Przepis ten w tym brzmieniu obowiązuje od 22 września 2004 r. i został nadany ustawą z dnia z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U nr 141, poz. 1492). Z wymienionego przepisu wynika, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego w przypadku remontu, przebudowy lub montażu jest wymagana, gdy: 1) powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego; 2) zmiany formy architektonicznej; 3) są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska; 4) wymagają pozwolenia na budowę. Sąd zwraca też uwagę, że ustawodawca nie zostawił organom orzekającym żadnego marginesu uznania. gdyż użył zwrotu: "nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane", przy spełnieniu przesłanek wynikających z ust. 2 art. 50 u.p.z.p. Skoro na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 11 P.b roboty budowlane przy remoncie oraz przebudowie sieci elektroenergetycznych (innych niż wymienione w ust. 1 pkt 19a lit. a) zostały wyłączone z uzyskania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i uzyskania pozwolenia na budowę, to w przypadku konieczności uzyskania przez inwestora dostępu do nieruchomości, na której jest zlokalizowana ta inwestycja w celu uzyskania do niej dostępu to należy zastosować tryb wynikający z art. 124b ust. 1 i 2, pomimo tego, że w przepisie tym nie została literalnie wprowadzona instytucja przebudowy. Zwrócić też należy uwagę, że udostępnienie nieruchomości w trybie art. 124b ust. 1 u.g.n. może nastąpić tylko na czas określony i nie dłuższy niż 6 miesięcy, przy założeniu, że planowany remont, czy przebudowa nie doprowadzi do ingerencji w dotychczasowy zakres wykonywania prawa własności. Natomiast decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w wyniku udzielenia zezwolenia inwestorowi na określony w tym przepisie sposób wykorzystania nieruchomości, a ostateczna decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej (ust. 7 art. 124 u.g.n.). Mając na względzie powyższe Sąd za prawidłowe uznał działanie Wojewody [...] polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy ma zastosowanie art. 124b ust. 1 pkt 1 u.g.n. Organ II instancji wykazał, że przez działkę nr 445/1 położoną w Zabajce, stanowiącej współwłasność MK MK, przebiega fragment napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV [...]. Organ przyjął, że wnioskowane roboty budowlane wyczerpują definicję remontu zawartą w art. 3 pkt 8 P.b. Wykazano też, że roboty budowlane na przedmiotowej nieruchomości będą polegać na: - czasowym demontażu linii energetycznej 110 kV; - demontażu istniejących słupów o konstrukcji kratowej wraz fundamentami; - montażu nowych słupów o konstrukcji kratowej typu PSK-1/240 wg projektu "A" S.A. wraz z nowymi fundamentami; - ponownym montażu zdemontowanych przewodów linii energetycznej 110 kV. Z załączonych do wniosku map "PZT dz. 445/1 - stan projektowany" i "PZT dz. 445/1 - stan istniejący" wynika, że nowy słup ma być wyższy o 1,80 m i o szerszym rozstawie konstrukcji kratowej o 0,39 m. W kontrolowanej sprawie wykazano, że pomimo zmiany wysokości słupa elektroenergetycznego i zmiany parametrów fundamentów ze względu na szerszy rozstaw ramion, to nie spowodowały one zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz jego formy architektonicznej, zaliczenia do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. W przypadku dokonywania tego rodzaju robót budowlanych istnieje bardzo wąska granica ich kwalifikowania jako remont czy przebudowa, dlatego racjonalnym działaniem ustawodawcy, przy spełnieniu przesłanek z art. 50 ust. 2 u.p.z.p. i art. 29 ust. 3 P.b. wydaje sie zrównanie tych dwóch form kwalifikowania robót budowlanych w przypadku inwestycji liniowych elektroenergetycznych i gazociągów w zakresie wymogów formalnych poprzez dokonania zgłoszenia, jako warunku ich rozpoczęcia na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 P.b. Z tego względu Sąd za niezasadne uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego jak i materialnego. W orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w treści art. 27 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Jeżeli organ drugiej instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu I instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać orzeczenie reformatoryjne - rozstrzygające, co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m. in. wyrok NSA z 6.09.2016 r., sygn. akt II OSK 572/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 14.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/17). Słusznie organ II instancji przyjął, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bezspornie ustalono stan faktyczny sprawy, co dało pełną kompetencję do reformatoryjnego orzeczenia, w tym przypadku polegającego na wydaniu decyzji odpowiadającej treści art. 124b ust. 1 u.g.n. Sentencja decyzji zaskarżonej decyzji jest precyzyjna w zakresie określenia obowiązku udostępnienia nieruchomości i nie budzi wątpliwości w kontekście jej wykonalności. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargi oddalił, jako niezasadne.