II SA/Rz 900/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2024 r. sprawy ze skargi G. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2024 r. nr OA.7721.22.5.2024 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – skargę oddala – Postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. nr OA.7721.22.5.2024 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (PWINB) w Rzeszowie stwierdził niedopuszczalność odwołania G. W. (dalej również: "Skarżący") od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w [...] z 27 marca 2024 r., na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwanej dalej "K.p.a.". Wskazaną decyzją z 27 marca 2024 r. PINB w [...], po rozpatrzeniu sprawy stanu technicznego zbiornika do gromadzenia ścieków (szamba) istniejącego na działce nr [...] położonej w P. gm. [...], będącej własnością Skarżącego, nakazał Mu jako właścicielowi tego zbiornika usunięcie w terminie do 30 kwietnia 2024 r. nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, poprzez: - zlikwidowanie i usunięcie istniejącego w drugiej komorze szamba odpływu z rury o 110 mm, a miejsce po odpływie zabetonować, zamurować w taki sposób aby komora była szczelna, nieprzepuszczalna, - wykonanie połączenia kanalizacji o 50mm z pomieszczenia kuchni na poziomie suteren z istniejącym dwukomorowym zbiornikiem do gromadzenia ścieków. Od powyższej decyzji Skarżący złożył odwołanie, które w piśmie datowanym na 11 kwietnia 2024 r. zatytułował "ZAŻALENIE", przy czym przedmiotowy środek zaskarżenia został wniesiony z uchybieniem terminu i nie został podpisany. PWINB w Rzeszowie, postanowieniem z 5 czerwca 2024 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Podał, że brak własnoręcznego podpisu pod treścią odwołania powoduje, że nie spełnia ono wymagań formalnych określonych w art. 63 § 3 K.p.a. W związku z powyższym Organ II instancji, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał Skarżącego do uzupełnienia podpisu pod wniesionym odwołaniem, w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania, pouczając równocześnie o skutkach nieuzupełnienia tego braku w określonym terminie tj. podając, że niepodpisanie odwołania spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania, co stanowi jedną z postaci stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przewidzianą w art. 134 K.p.a. Wezwanie doręczone zostało Skarżącemu w dniu 15 maja 2024 r., a zatem termin na usunięcie jego braku formalnego upływał w dniu 22 maja 2024 r. W wyznaczonym terminie Skarżący nie usunął przedmiotowego braku, w związku z czym konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania. G. W. zaskarżył postanowienie PWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie art. 134 i art. 9 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że w dniu 20 maja 2024 r. uzupełnił braki formalne odwołania, a zatem w terminie wskazanym przez Organ II instancji, na co przedkłada dowód w postaci potwierdzenia nadania przesyłki poleconej na adres PWINB. W związku z powyższym wniósł o uchylenie kwestionowanego aktu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę PWINB w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że wbrew twierdzeniom Skarżącego, nie wpłynęło Jego pismo z 20 maja 2024 r. uzupełniające brak formalny odwołania. Natomiast w dniu 21 maja 2024 r. wpłynęło, niewłaściwie przesłane zażalenie Skarżącego, podpisane przez M. W. jako pełnomocnika, na postanowienie Wójta Gminy [...] dotyczące ustalenia kosztów postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości nr [...] z działkami sąsiednimi. Zostało ono przesłane według właściwości do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie jako organu właściwego w sprawie (przy piśmie z 22 maja 2024 r. znak: OA.7720.35.2024). Jednocześnie Organ zaznaczył, że do skargi nie zostało dołączone potwierdzenie nadania przesyłki poleconej, o którym mowa w tej skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Postanowienia kończące postępowanie w sprawie są jednym z dopuszczalnych przedmiotów kontroli sądowej, a to z mocy art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.". Ich kontrola, tak zresztą jak i innych skarżonych aktów, odbywa się pod kątem zgodności z prawem, o czym przesądza treść art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Zadaniem sądu jest więc zbadanie czy w sprawie zaistniały przyczyny z art. 156 K.p.a., bo jeśli tak, to obowiązany jest stwierdzić nieważność postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.), jak też, czy doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo w takim przypadku konieczne jest uchylenie kwestionowanego postanowienia w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie PWINB stwierdzające niedopuszczalność odwołania Skarżącego od decyzji PINB w [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Podejmując tego rodzaju rozstrzygnięcie Organ II instancji miał na względzie to, że Skarżący we wskazanym Mu siedmiodniowym terminie nie usunął braku formalnego wniesionego odwołania tj. nie podpisał go. Skarżący zakwestionował powyższe ustalenie twierdząc, że wskazany brak złożonego środka zaskarżenia uzupełnił w dniu 20 maja 2024 r., czego dowodem jest potwierdzenie nadania przesyłki poleconej na adres PWINB. Jak wynika z akt sprawy, wskazana decyzja PINB w [...] z 27 marca 2024 r. doręczona została Skarżącemu 28 marca 2024 r., o czym świadczy podpis wymienionego na zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru. Skarżący złożył od niej środek zaskarżenia, który zatytułował: "zażalenie". Datował go na dzień 11 kwietnia 2024 r., a nadał w urzędzie pocztowym w dniu następnym tj. 12 kwietnia 2024 r. Z uwagi na fakt, że "zażalenie" to nie posiadało podpisu, PWINB - działając na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. - wezwał Skarżącego do jego podpisania w terminie 7 dni od daty doręczenia wezwania. Doręczenie to miało miejsce 15 maja 2024 r. Do dnia 22 maja 2024 r. Skarżący nie podpisał odwołania. W takich uwarunkowaniach PWINB kwestionowanym postanowieniem z dnia 5 czerwca 2024 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a., od wydanej w pierwszej instancji decyzji służy środek zaskarżenia w postaci odwołania. Z tej przyczyny słusznie PWINB przyjął, że wbrew tytułowi wniesionego przez Skarżącego środka zaskarżenia ("zażalenie") jest to istocie odwołanie. Jak stanowi art. 128 K.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Treść przedmiotowego pisma nie pozostawiała wątpliwości co do tego, że Skarżący nie zgadza się z decyzją PINB w [...] z 27 kwietnia 2024 r. Następnie, podnieść trzeba, że jak wskazuje art. 63 § 1 K.p.a., podania, wśród których wymienione jest i odwołanie, wnosi się na piśmie, za pomocą telefaksu lub ustnie do protokołu. Wedle zaś art. 63 § 3 K.p.a., podanie wniesione na piśmie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (tj. innych niż wskazany w art. 64 § 1 K.p.a. brak adresu wnoszącego), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, o czym mowa w art. 64 § 2 K.p.a. Jak stanowi art. 140 K.p.a., w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Przedstawione regulacje prawne, zdaniem Sądu wskazują na to, że w razie gdy środek zaskarżenia jakim jest odwołanie zawiera jakikolwiek brak formalny, a takim jest niewątpliwie brak podpisu, to wówczas rolą organu II instancji, do którego takie odwołanie wpłynęło jest wezwanie do usunięcia tego rodzaju braku na podstawie powołanego art. 64 § 2 K.p.a., stosowanego w postępowaniu odwoławczym z mocy art. 140 K.p.a. Następnie, jeśli strona podpisze odwołanie, to podlega ono merytorycznemu rozpoznaniu, pod warunkiem, że nie zawiera innych braków, jest dopuszczalne i wniesiono go w ustawowym terminie. Jeżeli natomiast strona nie zastosuje się do wezwania, to skutkiem powyższego winno być pozostawienie wniesionego przez nią odwołania bez rozpoznania, bowiem tego rodzaju konsekwencja procesowa przewidziana jest w powołanym już art. 64 § 2 K.p.a. Sąd w tym miejscu zaznacza, że znane jest mu inne stanowisko w tym przedmiocie, wedle którego, zastosowany przez PWINB art. 134 K.p.a. - zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania – jest uznawany za regulację szczególną wobec art. 64 § 2 K.p.a. i tego rodzaju stanowisko zostało przyjęte w niniejszej sprawie przez PWINB [tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA): z 15.04.2010 r. I OSK 135/10, z 13.10.2017 r. II OSK 2450/16]. Sąd uważa jednak, że badanie dopuszczalności odwołania i zachowania terminu do jego wniesienia winno być poprzedzone ustaleniem przez organ odwoławczy, że odwołanie spełnia wymogi formalne. Jeśli zaś organ odwoławczy stwierdzi braki formalne odwołania, ma on obowiązek wezwać wnoszącego odwołanie o ich uzupełnienie pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odwołania dotkniętego brakami formalnymi nie można zatem utożsamiać z odwołaniem niedopuszczalnym. Odwołanie takie do czasu usunięcia tych braków nie wywołuje wprawdzie skutków prawnych, gdyż jest bezskuteczne, jednakże po ich usunięciu w zależności od okoliczności danej sprawy może być uznane zarówno za dopuszczalne, jak i niedopuszczalne. W ocenie Sądu, kwestia nieuzupełnienia braków formalnych odwołania nie została uregulowana odmiennie niż w art. 64 K.p.a., a zatem przepis ten ma zastosowanie nie tylko w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W rozdziale 10 K.p.a., zatytułowanym: "Odwołania" nie ma bowiem jakichkolwiek przepisów, które stanowiłyby o rodzaju i sposobie usuwania braków formalnych środka zaskarżenia. Natomiast powołany wyżej art. 64 K.p.a. odnosi się do podań, przy czym art. 63 § 1 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że jednym z rodzajów podania jest właśnie odwołanie. Pozostawienie bez rozpoznania i stwierdzenie niedopuszczalności to zatem dwie odrębne instytucje procesowe, stosowane w różnych konfiguracjach procesowych. Najpierw więc organ odwoławczy powinien ustalić, czy odwołanie spełnia warunki formalne, a w następnej kolejności wyjaśnić kwestię jego dopuszczalności i terminowości (por. wyroki NSA: z 3.09.2008 r. II OSK 978/07, z 2.02.2023 r. I OSK 238/18, Knysiak-Sudyka Hanna, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, opubl.: system informacji prawnej Lex, kom. do art. 134 K.p.a.). Tym samym, zdaniem Sądu, PWINB winien był w niniejszej sprawie zamiast stwierdzać niedopuszczalność odwołania Skarżącego w oparciu na art. 134 K.p.a., pozostawić je bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Przyjęte przez Organ odwoławczy stanowisko nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, istotne jest w niej to, że Skarżący nie usunął braku formalnego wniesionego przez siebie odwołania, bowiem nie podpisał go. W takich zaś okolicznościach brak było podstaw do tego, by odwołaniu temu nadać dalszy bieg i rozpoznać go merytorycznie. Takie rozpatrzenie co do meritum byłoby zresztą niemożliwe także i z tego względu, że przedmiotowy środek zaskarżenia złożony został po upływie czternastodniowego terminu w tym zakresie, wynikającego z art. 129 § 2 K.p.a. (który w warunkach sprawy upłynął 11 kwietnia 2024 r.). Bez względu więc na to czy PWINB pozostawiłby przedmiotowy środek odwoławczy bez rozpoznania czy też stwierdził jego niedopuszczalność, co właśnie w sprawie miało miejsce, to wniesiona skarga musiała zostać oddalona. Nie zasługuje na uwzględnienie podniesiony w niej argument o usunięciu stwierdzonego w sprawie braku. Jak bowiem wskazują przedstawione Sądowi akta sprawy, w dniu 20 maja 2024 r. nadana została w urzędzie pocztowym przesyłka zaadresowana do PWINB, która wpłynęła do niego w dniu następnym tj. 21 maja 2024 r., a zawierająca zażalenie Skarżącego (podpisane przez działającego Jego imieniem jako pełnomocnik M. W.) na postanowienie Wójta Gminy [...] z kwietnia 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości nr [...] z działkami sąsiednimi nr: [...] i [...]. Zostało ono przekazane przez PWINB przy piśmie z dnia 22 maja 2024 r. (nr OA.7720.35.2024) do organu właściwego tzn. Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie. Z podanych wyżej przyczyn złożona skarga została oddalona, o czym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.