II SA/Rz 901/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót ziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. Nr[...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. A. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 901/04 U Z A S A D N I E N I E Działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...].05.2004 r. nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót ziemnych i 4 tarasów ziemnych zlokalizowanych na działkach nr nr 401, 405 i 406 położonych w miejscowości P. W uzasadnieniu swojej decyzji w oparciu o dowód z oględzin organ ustalił, że na działkach nr nr 401, 405 i 406 w P. prowadzone są roboty ziemne, w wyniku których powstały 4 tarasy ziemne. Pierwsza z wymienionych działek stanowi własność E. R, druga H. R., a trzecia A. i M. R. Działki te usytuowane są na naturalnym stoku ze spadkiem w kierunku zalewu [...]. Jeden z tarasów usytuowany jest na działkach nr nr 401 i 405, przy granicy z dz. nr 402 stanowiącą własność L. A. oraz K. i A. A. Pozostałe trzy tarasy znajdują się na działkach nr nr 406, 405 i 401. Wykonane tarasy posiadają szerokość odpowiednio, licząc od tarasu położonego najwyżej, pierwszy około 16 m, drugi około 17 m, trzeci około 14,50 m i czwarty około 32 m. Różnice pomiędzy poziomami wykonanych tarasów wynoszą od 8 m do 12 m. Skarpy ziemne posiadają kąt nachylenia 70-80°. Podstawy skarp posiadają szerokość od 4,60 m do 9,50 m. Z uwagi na ostry kąt nachylenia skarp ziemnych istnieje możliwość obsuwania się ziemi. Ponadto stwierdzono, że wzdłuż dz. nr 407/2 wykonano koryto ziemne o szerokości około 7,50 m, które łączy dz. nr 406 z dz. nr 414, tj. drogą gminną. Stwierdzono również, że wzdłuż granicy dz. nr 372, tj. pasa drogowego drogi wojewódzkiej wykonano nasyp ziemny o szerokości 22 m. Skarpa tego nasypu łączy się z granicą pasa drogowego drogi wojewódzkiej. W trakcie kontroli M. R. oświadczył, że roboty ziemne przy wykonaniu tarasów zostały rozpoczęte w październiku 2003 r. i miały na celu wyprofilowanie terenu obejmującego działki nr nr 401, 405 i 406. W żaden sposób nie są one związane z inwestycjami budowlanymi na tych działkach. Z tej właśnie przyczyny w przedmiotowej sprawie nie znajdują zastosowania przepisy Prawa budowlanego, w konsekwencji czego sprawę należało uznać za bezprzedmiotową, co skutkuje w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. umorzeniem postępowania. W sytuacji zaś, gdyby wykonane roboty ziemne spowodowały zmianę sposobu zagospodarowania terenu zgodnie z art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu przestrzennym właściwym organem do rozpatrzenia sprawy jest wójt. Natomiast roszczeń z tytułu naruszenia własności strony mogą dochodzić na drogę sądowej z powództwa cywilnego. Decyzję tę zaskarżyła odwołaniem skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego K. A. W uzasadnieniu odwołania wywodzi ona, iż w dniu 9.12.2003 r. skierowała do Starosty zawiadomienie o wykonywaniu robót budowlanych bez pozwolenia na budowę, który to wniosek organ ten skierował do rozpatrzenia według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W oparciu o wyniki kontroli stwierdzono, że na działkach nr nr 401, 405, 406 i 407/2 wykonane są duże budowle ziemne, które zajmują obszar około 100 arów. W terenie tym przebiegają napowietrzne linie telekomunikacyjne, które po podcięciu ziemi i wykonaniu skarpy zostały odsłonięte i w każdej chwili słupy grożą zawaleniem. Wykonawca robót wkroczył na należącą do niej działkę i spowodował osunięcie ziemi, co eliminuje możliwość ogrodzenia tej posesji i w przyszłości podjęcia na niej robót budowlanych z powodu mogącego nastąpić osuwiska. Roboty budowlane zostały wykonane bez nadzoru służb geodezyjnych i bez wykonania badań geologiczno-inżynierskich. Organ stwierdził, że tak wysokie skarpy /rzędu 12 m/, wykonane pod tak dużym kątem nachylenia, z pewnością spowodują osuwanie się ziemi w kierunku drogi głównej publicznej, prowadzącej w B. Tym samym usunięciu ulegnie jej działka. Znamiennym jest, że w trakcie dokonywanej kontroli właściciele działek nr nr 401 i 405 byli nieobecni i nie odebrano od nich żadnego oświadczenia, co do dalszych zamiarów inwestycyjnych. W czynnościach tych natomiast uczestniczył M. R., współwłaściciel dz. nr 406, nie legitymujący się pełnomocnictwem od właścicieli działek nr nr 401 i 405. Stąd też jego oświadczenie, co do braku zamiaru prowadzenia w przyszłości na tych działkach prac budowlanych, nie może stanowić podstawy do umorzenia postępowania w tej sprawie. Skoro organ stwierdził, że wykonane roboty ziemne są zgodne z przepisami Prawa budowlanego budowlami ziemnymi, to w przypadku ich samowolnego wybudowania w sprawie znajduje zastosowanie art. 83 cyt. ustawy. Wydając zaskarżoną decyzję organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, albowiem nie powiadomił wszystkich zainteresowanych stron, a to U. T. i, właścicieli działek nr 400 i 404 oraz innych sąsiednich. Odesłanie zaś jej w uzasadnieniu decyzji do wójta stanowi o naruszeniu art. 65 k.p.a. Istotną kwestią w okolicznościach sprawy pozostaje fakt, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego woj. [...], stok na którym samowolnie wykonano budowle ziemne i drogi położony jest na obszarze osuwiskowym, wymagającym monitoringu i racjonalnego zagospodarowania. Wykonane zaś prace inwestycyjne spowodowały zmianę sposobu zagospodarowania działek, które z rolniczych przekształciły się w budowlane. Tym samym organ I instancji w wyniku wydania zaskarżonej decyzji usankcjonował samowolę budowlaną w sprawie, która z racji przytoczonych okoliczności winna być prowadzona z urzędu, a nie na jej wniosek. Po rozpatrzeniu tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. decyzją z dnia [...].09.2004 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy podkreśla, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi I instancji na podjęcie tego typu rozstrzygnięcia. Zarówno bowiem charakter jak i zakres robót realizowanych na przedmiotowych nieruchomościach nie upoważniał organu nadzoru budowlanego do wydania w sprawie w oparciu o własne kompetencje, wynikające z przepisów Prawa budowlanego decyzji merytorycznej. Generalnie rzecz biorąc podniesione w odwołaniu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Problem dotyczy natomiast zapewnienia wszystkim zainteresowanym czynnego udziału w postępowaniu. Otóż odnosząc się do niej podkreślić wypadnie, iż w toku postępowania odwoławczego przeprowadzono w dniu 16.08.2004 r. rozprawę administracyjną, o terminie i miejscu której powiadomiono wszystkich właścicieli i zarządców przedmiotowych nieruchomości oraz przylegających do nich działek. W rozprawie tej uczestniczył przedstawiciel Zarządu Dróg Wojewódzkich oraz K. i L. A. Dokonane przez organ oględziny potwierdzają zakres i charakter robót opisanych przez organ I instancji w protokóle z dnia 30.03.2004 r. Zgodnie z zapisem zawartym w art. 3 Prawa budowlanego wykonane roboty ziemne na opisanych wyżej działkach, nie są robotami budowlanymi i nie stanowią dla organu nadzoru budowlanego podstawy do prowadzenia postępowania administracyjnego i rozstrzygania w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Decyzję tę zaskarżyła skargą skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. A., nie wskazując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu skargi przytacza ona argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji organu I instancji i podkreśla iż rozpoznanie sprawy nastąpiło z naruszeniem art. 65 k.p.a. Skoro bowiem organ stwierdził brak swoich kompetencji do rozpoznania sprawy winien był przekazać ją organowi właściwemu. Przy rozpoznawaniu sprawy uchybiono wymogom zawartym w art. 10 k.p.a., albowiem organ I instancji nie zawiadomił wszystkich stron o toczącym się postępowaniu, uniemożliwiając im tym samym udział w postępowaniu, a poza tym rozpoznano sprawę z naruszeniem postanowień art. 106 k.p.a., gdyż Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdziwszy wykonanie robót zagrażających bezpieczeństwu umorzył postępowanie nie uzyskując informacji o stanowisku Wójta Gminy. Poza tym postępowanie w obydwu instancjach cechowała nadmierna przewlekłość i nie dotrzymanie terminów ustawowych załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego w ramach swojej kognicji określonej postanowieniami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ Sąd uprawniony jest i zarazem zobowiązany do jego oceny pod względem zgodności z prawem, a zatem zgodności zarówno z przepisami prawa materialnego jak i przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny w badanej sprawie pozostaje decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2004 r. stanowiąca o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2004 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonych robót ziemnych i wykonania czterech tarasów na działkach nr nr 401, 405 i 406 położonych w miejscowości P. Organ I instancji umorzył postępowanie w tej sprawie wychodząc z założenia, iż wykonane roboty ziemne w żaden sposób nie łączą się z mającymi być w przyszłości wykonanymi inwestycjami budowlanymi, co w konsekwencji wyłącza możliwość stosowania w tej sprawie przepisów ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, a co za tym idzie postępowanie w niej należało uznać za bezprzedmiotowe z punktu widzenia tej właśnie regulacji. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy, a kwestionuje skarżąca, podnosząc między innymi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, a w szczególności uchybienie wymogom określonym w art. 10 k.p.a., wobec nie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu wszystkich stron, a tym samym uniemożliwienie im udziału w postępowaniu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu na wstępie wypadnie zauważyć, iż stosownie do zasady procesowej wyrażonej w art. 10 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Oznacza to, że Kodeks postępowania administracyjnego statuuje zasadę faktycznego i realnego udziału stron w postępowaniu, a na organie administracji spoczywa obowiązek umożliwienia im powyższego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika w sposób jednoznaczny, iż w postępowaniu prowadzonym w tej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie brali udziału G. A., T. A., M. W. i A. S., którym to osobom organ II instancji przyznał status strony z tej racji, że jak zdaje się wynikać z dokonanych na tym szczeblu postępowania ustaleń należące do nich nieruchomości sąsiadują bezpośrednio z nieruchomością objętą postępowaniem. Weryfikacja tego stanowiska w postępowaniu sądowym jest nader utrudniona, albowiem w przedstawionych przez organ Sądowi aktach administracyjnych brak jest aktualnego wyrysu z mapy ewidencji gruntów obrębu P., a wypis uproszczony z rejestru gruntów /brak stwierdzenia jego aktualności/ nie obejmuje wszystkich zainteresowanych, np. Skarbu Państwa, Zarządu Dróg Wojewódzkich czy też R. K., J. N., A. Ś. i W. Ś., prawdopodobnie współwłaścicieli dz. nr 408, przylegającej również prawdopodobnie do dz. nr 406, których w postępowaniu pominął również organ II instancji. Czynienie tego rodzaju dystynkcji nie znajduje uzasadnienia, a w każdym razie winno być wyjaśnione. Naruszenie zatem przywołanej wyżej zasady procesowej i pozbawienie tym samym wymienionych podmiotów udziału w pierwszym stadium postępowania, a ostatnio wymienionych w całym postępowaniu, przy założeniu że przysługuje im status strony, skutkować musi wyłączeniem z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji. W dalszym postępowaniu organ po raz wtóry odniesie się do zasadniczej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, czy wykonane przez właścicieli działek nr nr 401, 405 i 406 roboty miały charakter robót budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego i czy w wyniku ich realizacji powstała budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy, zapewniając wszystkim tym, którym przysługują uprawnienia strony, udział w postępowaniu. Wobec zaistniałych uchybień natury formalnej Sąd na tym etapie postępowania zwolniony jest z obowiązku zajęcia stanowiska w kwestii merytorycznej. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm./, należało orzec jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o art. 200 powołanej ostatnio ustawy.