II SA/Rz 901/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Robert Sawuła Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 września 2007 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku przedłożenia oceny technicznej i inwentaryzacji robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.C. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 901/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - po rozpatrzeniu odwołania S.C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającej wykonanie nałożonego decyzją z dnia [...]r. nr [...] obowiązku wykonania i przedłożenia oceny technicznej oraz inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych i drzwiowych w budynku zlokalizowanym przy ul. Ś. J 21 w P. - utrzymał zaskarżoną nim decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 Nr 98, póz. 1071), oraz art. 51 ust.3 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr.207, poz. 2016, z późniejszymi zmianami). W jej uzasadnieniu podniósł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wspomnianą decyzją z dnia [....]r. nałożył na A.S. nakaz wykonania inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych i drzwiowych w budynku zlokalizowanym przy ul. Ś. J. 21 w P. wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania w terminie 3- eh miesięcy od dnia w którym stanie się ona ostateczna. Nakaz ten wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2003r. Dz. U. Nr.207 poz. 2016, z późniejszymi zmianami ). Miał on na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych. Od decyzji tej żadna ze stron nie wniosła odwołania. Przy wniosku z dnia 8 marca 2005r. A.S. przedłożyła nakazane decyzją dokumenty. Organ I instancji, decyzją z dnia [...]r. nr [...] stwierdził wykonanie określonego w sentencji decyzji z dnia [...]r obowiązku, w oparciu o art. 51 ust.3 pkt. 1 cytowanej wyżej ustawy Prawo budowlane. Od decyzji tej odwołanie wniosła A.T. pełnomocnik S.C. zarzucając w nim, że postanowienie o wstrzymaniu robot budowlanych prowadzonych przez A.S. nie określało, że roboty te wymagały pozwolenia na budowę a stwierdzenie takie znalazło się dopiero w postanowieniu organu II instancji Nadto decyzja organu I instancji nakładająca na A. S. obowiązki w niej wymienione została wydana przed uprawomocnieniem się postanowienia a jednocześnie z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Zawiera ona jedynie obowiązek przedłożenia dokumentów a nie wykonania czynności, zatem nie odpowiada wymogom art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy. Odwołanie zarzuca również, że A.S. wykonała obowiązek z tej decyzji wynikający po upływie ustalonego przez organ terminu. W odwołaniu przedstawiono pogląd, że organ powinien był nałożyć na A. S. obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Zauważono także, iż twierdzenie organu I instancji , że w sprawie rozbiórki balkonu toczy się odrębne postępowanie nie jest prawdziwe , bo takie postępowanie, mimo ich doniesienia nie toczy się wcale. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. Sygn. akt. II SA/Rz 787/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję Zgodnie z zaleceniem Sądu uzupełniono materiał dowodowy w sprawie. Po uzupełnieniu postępowania organ II instancji opisaną na wstępie decyzją ponownie utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną argumentując następująco: Z akt sprawy wynika, że na wniosek S.C. zostało wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie prowadzonych robót budowlanych przez A.S., konsekwencją czego było ich wstrzymanie postanowieniem z dnia [...]r. Fakt, że organ I instancji dokonując rozstrzygnięć nie stwierdził, że na wykonany zakres robót, tj. zamurowanie istniejących otworów okiennych i drzwiowych wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, nie przesądza o samej istocie wykonanej samowoli budowlanej. W przypadku stwierdzenia, że do robót budowlanych przystąpiono bez wymaganego przepisami prawa zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie, w którym w pierwszej kolejności ustala zakres wykonanych robót i w przypadkach innych niż określono w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymuje postanowieniem roboty budowlane. Z tej przyczyny postanowieniem z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. wstrzymał roboty budowlane związane z zamurowaniem otworów okiennych i drzwiowych. W trybie odwoławczym postanowienie zostało utrzymane w mocy. Strony postępowania nie zaskarżyły postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zgodnie z art. 50 ust. 4 postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt. 2 albo w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie z dnia [...]r. zostało stronom postępowania doręczone dnia [...]r. Tak więc z zachowaniem określonego przepisami terminu wydana została decyzja z dnia [...]r. od której strony nie wniosły odwołania w związku z czym stała się ona ostateczna i obowiązująca. Zgodnie z decyzją z dnia [...]r. nr [...] A.S. była zobowiązana do wykonania inwentaryzacji zrealizowanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania. Decyzja z dnia [...]r. w pierwszej kolejności została doręczona przez gońca, który awizo zostawił w drzwiach mieszkania. Dwukrotnie awizowana i nie podjęta przesyłka została zwrócona dnia 9 września 2004r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P., który w dniu 1 grudnia 2004r. przesyłkę przesłał pocztą za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Odbiór powyższej decyzji z dnia [...]r. A.S. potwierdziła dnia 6 grudnia 2004r. Skoro zobowiązana otrzymała decyzję 6 grudnia 2004r., to biorąc pod uwagę wyznaczony nią termin odwoławczy stała się ona ostateczna i obowiązująca z dnia 21 grudnia 2004r. Przy wniosku z dnia 9 marca 2005r. zobowiązana przedłożyła nakazane decyzją dnia z dnia [...]r dokumenty, wywiązując się w terminie z nałożonego obowiązku. Ustosunkowując się do odwołania organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonano samowolnie organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przepisami prawa do określenia czynności w celu doprowadzenia do zgodności z przepisami prawa zakresu wykonanych robót budowlanych. Podług przywołanego w odwołaniu art. 51 ust.3 pkt2. ustawy Prawo budowlane, w razie niewykonania obowiązku przez inwestora w określonym terminie właściwy organ nakazuje w drodze decyzji zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Prace polegające na przebudowie obiektu zaliczone zostały do robót budowlanych innych, niż budowa obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. podjął właściwe rozstrzygnięcie. Zgodnie z przedłożoną inwentaryzacją wykonanych robót budowlanych, oraz oceną techniczną roboty murarskie zostały wykonane prawidłowo zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, i zostały zakończone. Wykonanie tynków nie wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia na budowę, jak też zakres tych prac nie wymaga dokonania zgłoszenia do właściwego organu. Pozwolenia na budowę wymaga tylko wykonanie ewentualnego ocieplenia, położenie warstwy izolacyjnej zewnętrznej. Z przedłożonych dokumentów nie wynika, aby inwestor wykonywał taki zakres robót. W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta P. prawidłowo stwierdził wykonanie nałożonego obowiązku. Zaskarżona decyzja potwierdza tylko wykonanie nałożonego obowiązku, w związku z czym wniosek zawarty w odwołaniu o wstrzymanie wykonania decyzji jest bezzasadny. Natomiast w sprawie ewentualnego naruszenia w posiadaniu strony mogą dochodzić swoich praw z powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył S.C., zarzucając jej naruszenie art. 7, 8 i 44 kpa oraz art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 i 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji , zasądzenie kosztów postępowania i określenie, że decyzja nie może być wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku. W motywach skargi opisał przebieg postępowania administracyjnego i stwierdził, ze organ II instancji bezpodstawnie przyjmuje , że decyzja nakładająca na skarżąca obowiązek przedłożenia dokumentów została wydana w prawem przewidzianym terminie. Zdaniem skarżącego termin ten byłby zachowany, gdyby decyzję wydano najpóźniej w dniu [...]r. a nie [...]r. Nadto podtrzymał zarzut , że decyzja nakładająca obowiązek przedłożenia dokumentacji jest niezgodna z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy , bowiem nie nakłada obowiązku wykonania czynności a obowiązek , który winien być nałożony w postanowieniu o wstrzymaniu robot budowlanych ( art. 50 ust. 3 ustawy). W ocenie skarżącego, organ nadal bezpodstawnie przyjmuje, że A.S. dochowała terminu przedłożenia dokumentacji, bowiem co wynika z postępowania uzupełniającego, decyzja była doręczana przez gońca. Goniec zamieścił na drzwiach mieszkania zawiadomienie ( awizo). W myśl zatem art. 44 kpa doręczenie należało uznać za dokonane po upływie 7 dni od złożenia przesyłki w urzędzie gminy. Zbędne i bez znaczenia było ponowne doręczenie decyzji, tym razem przez pocztę. Oznacza to , że A.S. nie dochowała terminu przedłożenia dokumentacji, co winno skutkować wydaniem decyzji opartej na art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy. Oznacza to , że decyzja zaskarżona wydana została z naruszeniem zasad dążenia do prawdy obiektywnej, zasady zaufania, jak również naruszeniem przepisów o doręczaniu decyzji administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn , które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Kontrola ta sprawowana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i jeśli jest to - jak w niniejszej sprawie - decyzja administracyjna, uwzględnienia skargi, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, w pkt 2, jak również w przypadku przewidzianym w pkt 3 tego przepisu. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta dotknięta jest naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lutego 2006r. sygn. akt. II SA/Rz 787/05 uchylił - na skutek skargi M. i S.C. - decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...]r. nr [...] stwierdzającą wykonanie przez A.S. obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu z dnia [...]r. zobowiązującą ją do wykonania i przedłożenia inwentaryzacji samowolnie zrealizowanych robot budowlanych polegających na zamurowaniu otworów okiennych i drzwiowych w budynku przy ul. Ś. J. w 21 w P. wraz z ich oceną techniczną - w terminie 3 miesięcy od dnia , w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wyraził pogląd , iż decyzja organu I instancji nakładająca obowiązek przedłożenia dokumentacji mieściła się w jego uprawnieniach wynikających z art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i została podjęta w terminie przewidzianym w art. 50 ust 1 zd. pierwsze. Sąd stwierdził natomiast naruszenie przepisów procesowych w szczególności art. 7 i 10 kpa, poprzez nie wyjaśnienie wątpliwości wynikających z faktu, kiedy i w jaki sposób decyzja nakładająca obowiązek na A.S. została doręczona oraz rozpatrzenie odwołania M.C. bez wyjaśnienia, czy działała ona osobiście, czy przez pełnomocnika , czy też udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu , który sporządzał odwołanie, jak również nie poinformowanie stron o przysługującym im prawie przeglądania akt, składania wyjaśnień i oświadczeń przed zakończeniem postępowania. Nakazał też, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wezwać M.C. do uzupełnienia pełnomocnictwa udzielonego radcy prawnemu przez jego podpisanie , przedłożenia pełnomocnictwa dla męża S. C. do jej reprezentowania przed WINB w R. lub podpisania odwołania w terminie 7 dni od jego doręczenia pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności jej odwołania, jak również zobowiązał organ do wyjaśnienia, czy przesyłka opatrzona datą 24.08. 2004r. zawierająca decyzję organu I instancji była wysłana za pośrednictwem poczty, czy też była doręczona w inny sposób przewidziany w art. 39 kpa i kto, pracownik poczty , czy urzędu zamieścił znajdujące się na zwrotnym poświadczeniu odbioru adnotacje. Na podstawie tych wyjaśnień zalecił dokonanie oceny skuteczność doręczenia decyzji A.S. w trybie art. 47 k.p.a. lub art. 44 §1 i 2 kpa, a nadto zawiadomienie stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa. Z akt sprawy wynika , że nie wszystkie wskazania zawarte w tym wyroku zostały wykonane. Dotyczy to kwestii doręczenia przesyłki z 24.08. 2004r., odnośnie której wskazania Sądu zostały wykonane tylko w części. Organ ustalił jedynie , iż przesyłka opatrzona tą datą była doręczona przez pracownika Urzędu Miejskiego. Nie wyjaśnił natomiast, czy było to doręczenie trybie art.44 kpa, czy w trybie art.47 kpa i nie ocenił skuteczności doręczenia. Czynności organu w tym zakresie odgraniczyły się do uzyskania oświadczenia Naczelnika Wydziału Organizacyjno- Administracyjnego Urzędu Miejskiego w P., z którego wynika , że przesyłka ta została awizowana po raz pierwszy przez gońca zatrudnionego w Urzędzie Miejskim J.Ł., która miała zostawić awizo w drzwiach mieszkania. List został awizowany po raz drugi w dniu 2.09. 2004. Wszelkich adnotacji na zwrotnym potwierdzeniu odbioru dokonała J.Ł. Ponieważ adresatka przesyłki nie zgłosiła się po odbiór pisma, pismo zwrócono organowi I instancji. Nadto organ odwoławczy pozyskał zaświadczenie o zatrudnieniu J.Ł. w Urzędzie Miejskim w P., w okresie kiedy doręczano przesyłkę i zakres jej czynności. W tym to dokumencie wskazano sposób doręczania pism, w tym również w trybie art.44 kpa. Na podstawie tych dowodów możliwe jest wyłącznie ustalenie , że J.Ł. była zobowiązana do doręczenia przesyłki zgodnie z przepisami kpa, nie można jednak ustalić, jak doręczenie rzeczywiści przebiegało i czy odpowiadało ono , czy też nie przepisom art. 44 lub 47 kpa. Pewne wskazówki, co do jego prawidłowości mogą wprawdzie wynikać z blankietu zwrotnego potwierdzenia odbioru, jednak organ w uzasadnieniu decyzji w żaden sposób do tej kwestii nie nawiązał. W szczególności nie wskazał jakie w tym przedmiocie przeprowadzono dowody, jakie na ich podstawie organ poczynił ustalenia i nie ocenił spornego doręczenia aspekcie zgodności z powołanymi wyżej przepisami , choć był do tego zobowiązany wskazaniami zawartymi w wyroku. Ograniczył się jedynie do stwierdzenia , iż przesyłka była dwukrotnie awizowana i została zwrócona a następnie wysłana po raz kolejny za pośrednictwem poczty. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. zarówno ocena prawna jak i wskazania, co dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organ , którego działanie lub bezczynność była przedmiotem skargi, jak i sąd w niej orzekający. Ocena prawna i wskazówki zawarte w prawomocnym wyroku tracą moc wiążąca jedynie w razie zmiany stanu prawnego lub tak istotnej zmiany stanu faktycznego, która czyni je nieaktualnymi. Przyczyna odstąpienia od oceny prawnej i niewykonania wskazań musi być wyjaśniona w uzasadnieniu decyzji. W sprawie nie zaszły okoliczności , które wyłączałyby związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w opisanym wyroku . Oznacza to , że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 P.p.s.a. Niezależnie od powyższego zauważyć wypadnie , że w uzasadnieniu tej decyzji z naruszeniem art. 107 §3kpa nie przytoczono ustaleń poczynionych na podstawie pozostałych czynności zleconych przez Sąd (kwestia wniesienia odwołania przez M.C.) , jak również nie uczyniono wzmianki o wydaniu postanowienia o stwierdzeniu jego niedopuszczalności. W postępowaniu ponownym, organ przesłucha J.Ł. i A.S., co do faktu i sposobu doręczenia jej opisywanej przesyłki i w świetle ustaleń poczynionych w tej kwestii dokona oceny prawidłowości tego doręczania, biorąc pod uwagę wymogi art. 43 i 47 kpa. W dalszej dopiero kolejności oceni zachowanie przez A.S. terminu do wykonania obowiązku nałożonego decyzją z [...]r. i podejmie decyzję odpowiadająca poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Ustalenia organu i ocena winny zostać przedstawione w uzasadnieniu tej decyzji. Sąd, będąc związany wspominanym wyrokiem zwolniony jest od oceny zarzutów skargi , które zostały uznane za nieuzasadnione w tymże wyroku , a które skarżący ponowił ( termin wydania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia oceny technicznej inwentaryzacji i jej merytoryczna zgodność z Prawem budowlanym). Nie może także Sąd odnieść się do kwestii rozbiórki balkonu , bowiem sprawa ta nie była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Informuje jednak skarżącego, że bezczynność organu może być przedmiotem przewidzianego art. 37 kpa zażalenia do organu wyższego stopnia a po wyczerpaniu drogi zażaleniowej, także skargi do sadu. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.p.s.a.