II SA/Rz 901/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skarg P. K. i K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących P. K. i K. K. kwoty po 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. K. i P. K. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] i jednocześnie nakazująca W. H. i B. H. zabezpieczenie balustradą do wysokości 0,85m od poziomu posadzki, okna wykonanego na poziomie spocznika klatki schodowej pomiędzy parterem a piętrem w ścianie zewnętrznej budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 957/2 obr. 215 w R. od strony działki nr 954/2. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na skutek pisma K. K., przeprowadził kontrolę legalności przeprowadzonych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] w R. polegających na wybiciu otworu i zamontowaniu okna balkonowego. Podczas kontroli ustalono, iż w budynku przy ul. [...] w R. wykonano otwór w ścianie budynku od strony rozebranego tarasu i zamontowano drzwi balkonowe w ww. ścianie. Montaż drzwi balkonowych wykonano na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, nie wymagających pozwolenia na budowę, dokonanego w organie administracji architektoniczno-budowlanej w dniu [...] maja 2008 r. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał W. H. i B. H. do sporządzenia i przedłożenia w terminie do 31 stycznia 2010 r. oceny technicznej określającej prawidłowość wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu otworu w ścianie budynku przy ul. [...] w R.. Ocena ta miała zostać wykonana przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane. Po rozpatrzeniu odwołania W. H. i B. H., postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał na konieczność uzupełnienia postępowania w zakresie ustalenia nie tylko okresu wykonania robót budowlanych, ich legalności i inwestora, ale przede wszystkim możliwości legalizacji wykonanych robót budowlanych ze względu na lokalizację otworu. Nie ustalono bowiem w jakiej odległości od granicy jest ściana, w której wykonano otwór. Organ winien nato prawidłowo ustalić krąg stron postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał W. H., B. H., K. K. oraz S. K. do przedłożenia dodatkowej dokumentacji dotyczącej budowy budynku przy ul. [...] w R., na działce nr 957/2 obr. 215. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor nakazał W. H. i B. H. zamurować otwór w ścianie budynku na parterze z lewej strony od strony działki nr 954/2 obr. 215 przy ul. [...] w R. materiałem spełniającym wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690/, w terminie do 31 maja 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotem postępowania jest otwór okienny, bowiem drzwi balkonowe zostały zamontowane na podstawie zgłoszenia z dnia [...] maja 2008 r. właściwemu organowi. Budynek w którym wykonano sporny otwór, powstał w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1965 r., kserokopia tegoż pozwolenia znajduje się w aktach sprawy. Pozostałe dokumenty spłonęły w trakcie pożaru w 1983 r. Z dokumentacji związanej z wykonaniem instalacji gazowej wynika, że w miejscu gdzie obecnie jest otwór, ściana na odcinku klatki schodowej jest pełna. Otwór powstał w czasie rozbudowy budynku o kotłownię i ganek wejściowy, której inwestorem była K. K.. Rozbudowa miała na celu przystosowanie budynku do jego użytkowania jako budynku z dwoma lokalami użytkowymi. W trakcie rozbiórki dobudowanej części i przywrócenia stanu przed rozbudową, na mocy decyzji z dnia [...] marca 2008 r. znak [...], otwór został zamurowany. Ponownie otwór został wykonany w roku 2009, bez wymaganego prawem pozwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że wykonanie otworu stanowi przebudowę budynku i wymaga wdrożenia procedury z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na fakt, że roboty zostały zakończone nie było koniecznym wydawanie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. W oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stwierdzono, że ściana zewnętrzna budynku, w której znajduje się otwór, zlokalizowana jest w odległości 2,40m od granicy. Stosownie do § 12 cyt. wyższej rozporządzenia ściana zewnętrzna budynku zlokalizowana w odległości od granicy działki na odległość mniejszą niż 4m nie powinna posiadać otworów okiennych i dniowych. Zatem, działając na zasadzie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zasadnym było zobowiązanie właściciela budynku (W. H. i B. H.) do wykonania określonych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od tej decyzji W. H. i B. H. wnieśli o jej uchylenie. Wskazali, iż po zakończeniu budowy w oparciu o pozwolenie na budowę budynek był modernizowany. Jego ostateczny kształt został zakończony inwentaryzacją budowlaną z 1998 r. Wskazali, że to K. K. w 2008 r. dokonała "na własną rękę" zmian bez zgody i nadzoru osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Podnieśli, że powstały otwór stanowi doświetlenie klatki schodowej, ponieważ otwór okienny od strony północnej wykonany zgodnie z pozwoleniem został zamurowany w czasie rozbudowy budynku. Zarzucili, że materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wystarczający. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. i nakazał W. H. i B. H. zabezpieczenie balustradą do wysokości 0,85 m od poziomu posadzki, okna wykonanego na poziomie spocznika klatki schodowej pomiędzy parterem a piętrem w ścianie zewnętrznej budynku jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 957/2 obr. 215 w R. od strony działki nr 954/2. Organ wskazał, że istnieje możliwość zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że ściana od strony działki nr 954/2 nie miała otworów z klatki schodowej. Otwór drzwiowy powstał w związku z modernizacją budynku, później w trakcie rozbiórki części rozbudowanej został zamurowany. Ponowne wykonanie otworu miało miejsce w 2009 roku. Powyższe organ uznał, za wykonanie otworu w miejscu gdzie nie było go wcześniej. Przyjęto, że pozwolenie na budowę nie przewidywało doświetlenia klatki od strony zachodniej, która doświetlona była od strony północnej. Pomieszczenia zlokalizowane od strony zachodniej oświetlone były światłem naturalnym otworami okiennymi w ścianie zachodniej (kuchnia - oknem od strony zachodniej, a pokój - od strony zachodniej i południowej), co znajduje potwierdzenie w projekcie instalacji gazowej. Wobec niezachowania się dokumentacji stanowiącej załącznik do pozwolenia na budowę, dla prawidłowej oceny stanu faktycznego, organ odwołał się do przepisów rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Mając na uwadze treść § 20 ww. rozporządzenia organ II instancji stwierdził, że ściana zachodnia budynku w dacie budowy mogła posiadać otwory okienne od strony zachodniej, bowiem odległość od budynku mieszkalnego na działce nr 957/3 i na działce 954/2 jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach. Budynki posiadają pokrycie dachowe, trudno zapalne, odległość dla zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego to 8 m. Organ stwierdził zatem, że w dacie budowy zachodnia ściana budynku mogła posiadać dowolną liczbę otworów okiennych, uwarunkowaną tylko przepisami technicznymi. Nie istnieje zatem, uzasadniona przepisami przesłanka, obligująca organ do wydania nakazu zamurowania otworu. Wykonany w 2009 r. dodatkowy otwór nie pogorszył stanu istniejącego. Na działce sąsiedniej, w linii prostopadłej do otworu nie ma żadnego budynku, istniejący na działce nr 954/2 budynek gospodarczy usytuowany jest "mijankowo". Wykonany otwór nie spowoduje zagrożenia dla działki sąsiedniej. Nie zachodzą zatem okoliczności z art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowane. Organ II instancji stwierdził, że choć przedmiotowe roboty budowlane zostały zakończone to budynek mieszkalny w którym wykonano otwór nie może być bezpiecznie użytkowany. Cytując treść § 301 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ podkreślił, że w otworze zamontowane zostało skrzydło otwierane ze szkłem zwykłym, wobec czego niezbędnym jest zabezpieczenie okna balustradą. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli P. K. oraz K. K. P. K. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując że decyzja wraz z uzasadnieniem jest sprzeczna z prawem, a organ "mija się z prawdą" oraz daje wiarę tłumaczeniom państwa Homa. K. K. nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podniosła, że na podstawie projektu z 1965 r., rozpoczęto budowę budynku przy ul. [...]. W projekcie tym nie było ani drzwi ani okna na klatce schodowej od strony zachodniej. Państwo H., bez zezwolenia i odpowiednich decyzji czy zgłoszenia, wybili otwór okienny, w który zamontowali drzwi balkonowe z klamką od zewnątrz. Drzwi te służyć mają jako wejście do drugiego lokalu. Skarżąca zarzuciła, że organ wydał decyzję nie dysponując kompletnym materiałem dowodowym. Wskazała, że państwo H. posiadają całą dokumentację, bowiem żadnego pożaru budynku nie było. W dalszej części uzasadnienia nie wyraziła zgodny na wybicie otworu, ani zamontowanie drzwi wejściowych na piętro. Wskazała na opieszałe działanie organów nadzoru budowlanego oraz na dokonanie kolejnej samowoli poprzez wybicie otworów i wstawienie okien celem doświetlenia piwnicy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia [...] września 2010 r., stanowiącym uzupełnienie skarg, P. K. i K. K. podnieśli, że w 2008 r. Wydział Architektury nie wyraził W. H. zgody na wstawienie drzwi od strony zachodniej budynku przy ul. [...]. Mimo tego końcem kwietnia 2008 r. jej synowie wybili otwór okienny i zamontowali w nim drzwi. W piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. W. H. i B. H., odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze, wnieśli o ich oddalenie oraz "zobowiązanie skarżących do usunięcia pozostawionego na ich działce gruzu z rozbiórki (studzienka kanalizacyjna i część piwniczna kotłowni)." Odnośnie pożaru budynku, wskazali, że dotyczył on starego budynku drewnianego, w którym mieszkała poprzednia właścicielka i w którym znajdowały się wszystkie dokumenty. Podnieśli, że w 1998 r. została pozytywnie zaopiniowana przez Wydział Architektury inwentaryzacja budynku. Na jej podstawie notariusz sporządził akty notarialne, na mocy których w 1998r. zostali współwłaścicielami samodzielnego lokalu na parterze z wejściem od strony północnej, a od 2006 r. samodzielnego lokalu na piętrze z wejściem od strony zachodniej. W 2007 r. K. K. i S. K. wraz z synem P. mieli orzeczoną eksmisję i w 2008 r. wyprowadzili się z ich budynku. W tym czasie P. K. mieszkał w budynku sąsiednim. Wskazali, że [...] marca 2008 r. została wydana decyzja nr [...] zezwalająca K. K. na częściową rozbiórkę ich domu tj. ganku wejściowego i kotłowni zewnętrznej w części piwnicznej budynku mieszkalnego zlokalizowanych na działce nr 957/2 obr. 215 przy ul. [...] w R. Tymczasem oni mieszkaja przy ul. [...]. Nadto organ nie powiadomił jednego ze współwłaścicieli – B. H. - o toczącym się postępowaniu, dalszej części pisma zawnioskowali o wzruszenie tegoż postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie przywołać należy treść art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2006r Nr 156, poz. 1118 ze zm./ powołanego przez orzekające w sprawie organy jako podstawa prawna rozstrzygnięcia. Z przepisu tego wynika, że właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przez określenie "do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć stan prawny aktualnie obowiązujący, nie zaś stan prawny który miał miejsce w przeszłości, a więc polegający na kolejnych zamurowaniach bądź wykonywaniach otworów w ścianie budynku, skoro bezsprzecznie organy ustaliły, że sporny otwór drzwiowy wykonany został samowolnie w 2009 r., zaś pozwolenie na budowę otworów okiennych w tych miejscach nie przewidywało. Bezsprzecznym również jest, że odległość od ściany, w której wykonano otwór drzwiowy wynosi 2,40 m od działki sąsiedniej. W tym stanie sprawy, organ prowadzący postępowanie legalizacyjne winien dokonać oceny samowolnie dokonanego otworu drzwiowego pod kątem zgodności z prawem, a więc , przede wszystkim z wydanymi z delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm./ . Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt. 1 tego rozporządzenia, minimalna odległość od granicy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w kierunku tej granicy wynosi 4 metry, zaś kolejne przepisy pozwalają na zmniejszenie tej odległości pod warunkiem ściany bez otworów. Z tych też powodów Sąd nie podzielił stanowiska organów, że skoro wcześniej obowiązujące przepisy dopuszczały zmniejszenie odległości budynku z otworami drzwiowymi od granicy działki to brak jest uzasadnienia dla przestrzegania obecnie obowiązujących norm. W ocenie Sądu, nie jest dostatecznym argumentem dla wydanego rozstrzygnięcia, że w linii prostopadłej do otworu nie ma żadnego budynku. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać należy na konstytucyjną zasadę równego traktowania obywateli wobec prawa - art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrazem tej zasady jest również art. 7 k.p.a. wymagający badania każdej sprawy administracyjnej w aspekcie zachowania słusznego interesu obywateli tj. równego traktowania, w tym również wyważenia interesów właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości /wyrok NSA z 16.11.2004 sygn. akt OSK 786/04 ONSAiWSA z 2005 z 24/7 poz. 86, wyrok NSA z 29.01.2008 sygn. akt II OSK 1955/06 system inf. 510767/. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt P 11/00 wskazał, że uchylenie normy uzależniającej wydanie pozwolenia na budowę od zgody właścicieli, dopuszcza stosowanie tzw. prawa sąsiedzkiego, zaś w wyroku składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2001r OSA 4/01 wyrażony został pogląd, że właściwą podstawę prawną do dokonania możliwości wydania pozwolenia na budowę będzie stanowić przepis art. 5 ust. 1 pkt. 6 Prawa budowlanego. Oznacza to, że organ orzekając w sprawie z dziedziny prawa administracyjnego materialnego winien również zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym również właścicieli sąsiedniej nieruchomości w świetle przepisów art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego i wyważyć interesy obu stron . Tego wymogu w rozpoznawanej sprawie nie spełnia lakoniczne stwierdzenie mijankowego usytuowania budynków oraz braku zagrożenia dla działki sąsiedniej o czym świadczą choćby liczne zalegające w aktach sprawy pisma skarżących, a w efekcie złożona do Sądu skarga. Nadto zauważyć należy, że zastosowany przez organ przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego nakłada na organ wydający decyzję w tym trybie określić również termin wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem podczas gdy, skarżona decyzja takiego terminu nie zawiera. Z przyczyn wyżej podniesionych, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c , art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.