II SA/Rz 902/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie odprowadzenia wód opadowych uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") z dnia [...].05.2019 r. znak: [...], umarzającą w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku składowego (stodoły), położonego na działce nr ew. 339 w msc. R. 37. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegi. Inicjatorem postępowania była K.M.(dalej: "skarżąca"), która pismem z dnia 27 października 2018 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego domagała się zobowiązania właściciela działki nr 399 położonej w miejscowości R. "zabezpieczenia dachu na stodole, w sposób, który zabezpieczy nieruchomość sąsiednią będącą jej własnością, przed spadającym śniegiem". W uzasadnieniu podniosła, że w okresie zimowym z dachu na stodole spada śnieg, który ze względu na brak zabezpieczeń i bliskość granicy działki spada na jej nieruchomość powodując szkody w roślinności i drzewostanie. Po przeprowadzeniu oględzin w dniu 21 listopada 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie doprowadzenia wody opadowej z dachu budynku składowego ( stodoły) położonej na działce nr ew. 399 w miejscowości R. 37. W dniu 10 stycznia 2019 r. została wydana przez organ nadzoru budowlanego decyzja na podstawie art 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.; dalej: "P.b.") którą organ nakazał właścicielce działki nr ewid. 399 L.B. wykonanie odpowiedniego systemu odprowadzania wody opadowej z połaci dachu budynku składowego (stodoły), poprzez montaż rynien i rur spustowych odprowadzających wody opadowe na nieutwardzony teren działki własnej w terminie do 30 kwietnia 2019r. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzucił organowi I instancji brak ustaleń dotyczących kiedy budynek składowy powstał, czy budynek od początku nie posiadał rynien i rur spustowych i jakie były wymagania w tym zakresie w okresie jego budowy. W dalszej kolejności zarzucił organowi I instancji zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.; dalej: "rozporządzenie MI"), który zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia ma wyłącznie zastosowanie przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków a także do związanych z nim urządzeń budowlanych. Tymczasem jak wskazał organ II instancji z ustaleń organu I instancji nie było wiadomo czy zostały przeprowadzone jakiekolwiek roboty budowlane. Dalej organ II instancji wytknął, że z zawiadomienia o wszczęciu postępowania nie wynika czego dotyczy prowadzone postępowanie. Zdaniem organu II instancji zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie odprowadzania wody opadowej nie wskazuje w jakim przedmiocie jest ono rzeczywiście prowadzone. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania PINB decyzją z dnia [...] maja 2019 r. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzenia wody opadowej z dachu budynku składowego ( stodoły), położonego na działce nr ew. 339 w miejscowości R. 37. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, w dniu 16 kwietnia 2019 r. przeprowadzono oględziny na działce nr 339 podczas, których ustalono, że na niniejszej działce istnieje budynek składowy (stodoła) o wymiarach 12,35x6,48 m i wysokości 6,25m, przekryty dachem dwuspadowym krytym blachą trapezową. Budynek od strony własnej działki został wyposażony w rynny i rury spustowe, natomiast od strony działki nr ew. 338 brak rynien i rur spustowych, Okap budynku od strony działki nr ew. 338 wynosi 0,30 m. Odległość budynku od ogrodzenia ( pełne murowane) wynosi 0,57 m. L.B. podczas oględzin wyjaśniła, że nie zna daty budowy budynku, ale użytkuje go ok. 50 lat, wcześniej budynek użytkowali poprzedni właściciele. Pokrycie dachowe na budynku stodoły zostało wymienione około 12 lat temu, a poprzednie pokrycie nie posiadało obróbek i rur odprowadzających wody opadowe z dachu. Podczas wymiany pokrycia wymieniono elementy drewniane dachu odtwarzając stan pierwotny. W 2010 r. L.B. wykonała remont dachu na podstawie zgłoszenia dokonanego Staroście , dokonane w trybie art 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art 29 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ I instancji stwierdził, że budynek przed remontem również nie posiadał rynien i rur spustowych od strony działki nr ew. 338 co potwierdziły strony postępowania w protokole oględzin z dnia 16 kwietnia 2019 r. Woda opadowa z dachu budynku spływa na nieutwardzony teren własnej działki, nie zaciekając na ścianę budynku ani nie przedostając się na działkę sąsiednią od której istnieje ponadto ogrodzenie w postaci muru pełnego stanowiącego własność L.B. Tym samym zdaniem organu I instancji nie powstały nowe uciążliwości w korzystaniu z działki nr 338 , inwestor odprowadził wody opadowe na teren własnej posesji, co dodatkowo oznacza, że wykonany zakres robót ograniczył oddziaływanie na sąsiednią nieruchomość w normalnych warunkach użytkowania. Końcowo organ I instancji stwierdził, że skoro nie stwierdzono konieczności nałożenia na inwestora określonych obowiązków, zmierzających do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, brak było podstaw do zastosowania trybu z art 50 i 51 P.b., wobec bezprzedmiotowości postępowania, zasadnym było jego umorzenie na podstawie art 105 § 1 K.p.a. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, zaskarżoną do Sądu decyzją organ II instancji stwierdził, że przeprowadzone przez L. B. w 2010 r. roboty budowlane stanowiły remont w rozumieniu art 3 pkt 8 P.b., czyli wykonanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a nie stanowiących bieżącej konserwacji. Zdaniem organu II instancji skoro PINB nie wskazał żadnych nieprawidłowości w zakresie przeprowadzonych robót przy remoncie dachu, budynek nie posiadał rynien i rur spustowych od strony działki nr ewid. 338 także przed remontem, a woda opadowa z dachu budynku spływa na nieutwardzony teren własnej działki inwestora, nie ma podstaw do administracyjnej interwencji na bazie P.b. Wobec powyższego kontynuowanie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Odnosząc się do postawionych zarzutów zmiany wysokości i spadku dachu stwierdził, że jeżeli nie zostały naruszone dotychczasowe ściany szczytowe na poziomie poddasza, a taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego, to przy dachu dwuspadowym nie mogło dojść do dokonania zmiany parametrów technicznych tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. W skardze do Sądu K.M. zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a, art. 77 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wydaniu decyzji bez wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku dokładnego wyjaśnienia, czy dokonane przez L. B. prace były remontem czy też przebudową, czy rzeczywiście brak rynien od strony działki skarżącej może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Oparcie się przez organ w zakresie zakresu prac poczynionych przez L. B. oraz stanu budynku przed tymi pracami jedynie na jej twierdzeniach, co jest niewątpliwie obarczone brakiem obiektywizmu (zaangażowaniem) strony zainteresowanej wynikiem konkretnego postępowania podczas gdy, istniała możliwość oceny istnienia powyższych okoliczności za pomocą innych bardziej obiektywnych środków, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało brakiem wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i niesłusznym wydaniem decyzji utrzymującej zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. - naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 105 §1 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zasadnym jest utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy o umorzeniu postępowania przez sąd I instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego. - naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy tj. §319 pkt 1 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i uznanie że w przedmiotowej sprawie L.B. dokonała remontu a nie przebudowy dachu co skutkowało uznaniem iż nie mają zastosowania przepisy w/w rozporządzenia i doprowadziło do uznania iż nie było konieczności zamontowania na budynku orynnowania. Na tych podstawach wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Rację ma skarżąca podnosząc, że stan faktyczny sprawy nie został przez organy prawidłowo ustalony z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Niepełne, wątpliwe ustalenia organu mają związek z przyjętym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego przedmiotem sprawy. W kontrolowanych decyzjach określono go w tożsamy jak w zawiadomieniu sposób, tj. jako "postępowanie w sprawie odprowadzania wody opadowej z dachu budynku składowego (stodoły), położonego na działce nr 339 w miejscowości R. 37. Mimo, iż WINB w decyzji kasacyjnej z dnia [...] lutego 2019 r. zakwestionował taki opis przedmiotu postępowania, argumentując, że nie wiadomo czego ono dotyczy, organy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niczego w tej mierze nie zmieniły. Przełożyło się to także na podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji. Początkowo organy prowadziły postępowanie na podstawie art. 66 P.b. (decyzja PINB z dnia [...] stycznia 2019 r.), później na podstawie art. 50 – 51 P.b. (decyzja PINB z dnia [...] maja 2019 r. – uzasadnienie in fine). Symptomatyczny jest fakt, że kontrolowana decyzja WINB w sentencji, ani w uzasadnieniu, nie zawiera jasnej podstawy materialnoprawnej z zakresu prawa budowlanego, której analiza i zastosowanie mogłyby uzasadniać wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Zasadniczo w niniejszej sprawie należało postawić sobie pytanie, co powinien zrobić organ nadzoru budowlanego, do którego strona kieruje wniosek o przeprowadzenie postępowania w sprawie, jak w niniejszej, "zobowiązania właściciela działki nr 399 położonej w miejscowości R. P. do zabezpieczenia dachu na stodole w sposób, który zabezpieczy nieruchomość sąsiednią będącą jej własnością przed spadającym śniegiem". "Każde pismo (wniosek, skarga) wpływające do organów nadzoru budowlanego musi być przez nie weryfikowane zarówno pod względem prawdziwości informacji w nim zawartych, jak i kwalifikacji prawnej – czy właściwe będzie zastosowanie art. 48, art. 49b czy też art. 50 i art. 51 P.b. czy ewentualnie art. 66 P.b. oraz czy autor takiego pisma może mieć przymiot strony w sprawie. Poza tym organ nadzoru budowlanego musi od organu administracji architektoniczno – budowlanej właściwego miejscowo uzyskać informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenia na budowę, czy też informacje, czy w danej sprawie było wydane pozwolenie na budowę, czy też dokonano zgłoszenia. Dopiero po zgromadzeniu tych wszystkich informacji i dokonaniu niezbędnych ustaleń stanu faktycznego właściwy organ nadzoru budowlanego może zdecydować o sposobie wszczęcia postępowania z urzędu lub na wniosek strony (art. 61 § 1 K.p.a.) albo potraktować pismo jako skargę w rozumieniu art. 227 K.p.a. (tak słusznie A. Gliniewski w Komentarzu do prawa budowlanego art. 51. Tymczasem organy nie zadośćuczyniły temu obowiązkowi. Nadal nie jest znana data powstania przedmiotowej stodoły. Brak jest ustaleń co do legalności jej powstania. Warunkiem prowadzenia postępowania z art. 50 – 51 P.b. czy też art. 66 P.b. jest legalność wzniesionego obiektu, której w sprawie nie zbadano. Organy skupiły się na działaniach inwestora z 2010 r. wykonanych na skutek zgłoszenia. Sąd podziela zarzuty skargi co do konieczności dokładniejszego wyjaśnienia zakresu prac inwestora na skutek zgłoszenia i zweryfikowania informacji skarżącej, że doszło do przedłużenia połaci dachu od strony jej posesji. WINB pośrednio zwrócił uwagę na powyższe, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji in fine, że jeżeli nie zostały naruszone dotychczasowe ściany szczytowe na poziomie poddasza a taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego, to przy dachu dwuspadowym nie mogło dojść do dokonania zmiany parametrów technicznych, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych. Wnioskowanie to nie dotyczy jednak powierzchni połaci dachu, jej ew. zwiększenia. Kwestię tę należy wyjaśnić. Także ocena prawna prac wykonanych w 2010 r. będzie zależała również od ustalenia legalności posadowienia przedmiotowego budynku. WINB w swoich rozważaniach przywołał § 319 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 roku poz. 1065), który stanowi, że dachy i tarasy powinny mieć spadki umożliwiające odpływ wód opadowych i z topniejącego śniegu do rynien i wewnętrznych lub zewnętrznych rur spustowych. Stwierdził jednak, że remont to odtworzenie stanu istniejącego z zastosowaniem wyrobów i materiałów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym i do oceny wykonanych robót nie ma zastosowania rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 poz. 1065 ). Zgodnie z § 2 pkt 1 przepisy w/w rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207ust.2. Stanowisko to jest przedwczesne. Czy i jakie przepisy techniczne będą miały w sprawie zastosowanie będzie można przesądzić po dokonaniu ustaleń, o których była mowa wyżej. Należy zauważyć, że stosownie do przepisów techniczno – budowlanych obowiązujących w czasie legalizacji samowoli budowlanej jest uzasadnione wówczas, gdy dany obiekt już w okresie realizacji naruszał wymogi techniczne i zachodzi potrzeba doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Trudno przyjąć, aby w warunkach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi obiektu dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno – budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 877/18). Ponadto poprzez pominięcie kwestii oceny zgodności odprowadzania wód opadowych z budynku z przepisami techniczno – budowlanymi obowiązującymi w dacie jego realizacji, w sprawie pozostały niewyjaśnione istotne okoliczności faktyczne, których niezbadanie w tym postępowaniu nie może zostać usprawiedliwione. Dopiero całościowa ocena zgodności posadowionego obiektu z przepisami techniczno – budowlanymi z daty jego budowy, w tym również kwestii odprowadzania wód opadowych, pozwoli na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zaniechanie to spowodowało brak możliwości wiążącej wypowiedzi Sądu co do kierunku dalszego postępowania (czy będzie to postępowanie z art. 50 – 51 P.b., czy art. 66 P.b. czy np. z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 P.b.). Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.