II SA/Rz 903/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 29 września 2010 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. S. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D. S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...], uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr 1004/2 w miejscowości W." w zakresie zadań samorządowych i ochrony gruntów rolnych. W podstawie prawnej oran powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., określanej dalej w skrócie jako upizp). Z uzasadnienia postanowienia I instancji wynika, że pismem z dnia 11 lutego 2009 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] zwrócił się do Starosty [...] o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno – gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr 1004/2 w miejscowości W.". Pismem z dnia 7 maja 2009 r., Starosta poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz propozycją końcowego rozstrzygnięcia. Starosta postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r., opisanym na wstępie uzgodnił przedstawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, ze w ustaleniach nieobowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] teren działki wnioskowanej do zabudowy przeznaczony był na cele budownictwa zagrodowego. Podobnie w studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r., nr [...], teren wnioskowany do zagospodarowania położony jest w obrębie obszaru oznaczonego jako teren budownictwa zagrodowego. Wskazał dalej na treść wypisu z rejestru gruntów odnośnie działki nr 1004/2. Przedmiotowa inwestycja nie koliduje w zakresie zadań samorządowych powiatu, a teren przeznaczony pod inwestycję jako użytek oznaczony symbolem B-PsIV z gleb pochodzenia mineralnego nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze. Starosta wskazał, że na etapie uzgodnienia umożliwiono stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem postanowienia wypowiedzenia się, co do zebranych materiałów i dowodów, będących w posiadaniu Starostwa. Konkludując podniósł, że uzgodnienia dokonano zgodnie z art. 53 ust. 4 upizp. Zażalenie na to postanowienie wniosła D. S., wnosząc o jego uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o wstrzymanie jego wykonania. Postanowieniu Starosty zarzuciła brak merytorycznego uzasadnienia, wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem zażalenia skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi na postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. SKO uchylające postanowienie Starosty [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]. W szczególności podniosła, że uzgodnienia nie można dokonać w sytuacji gdy kopia mapy zasadniczej nie została zaopatrzona w datę wpływu, co powoduje, że nie jest pewne jaka mapa obrazuje stan rzeczy. Podniosła, że na w.w. mapie budynek objęty wnioskiem P. K. nie został oznakowany tak jak na mapie pierwotnej. Dodatkowo nie został oznaczony na kopii mapy zasadniczej projektowany ciąg kanalizacyjny. Zarzucił również, że do wniosku inwestora została dołączona inwentaryzacja bez daty, a w części koncepcyjnej projektowanej inwestycji, w miejscu istniejącej obecnie stodoły wskazane są mieszkania, garaż i inne pomieszczenia, zaś we wniosku P. K. brak jest wzmianki o przebudowie i zmianie przeznaczenia stodoły. Wobec powyższego zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie tego, co jest zamiarem inwestora i nie jest pewne co jest przedmiotem uzgodnień dokonanych przez Starostę. SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu SKO zwróciło uwagę, że złożone zażalenie jest niezasadne na tym etapie postępowania, a sformułowane w nim wnioski są całkowicie chybione. W dalszej części wyjaśniło przesłanki związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Naprowadziło, że Starosta wydając postanowienie uzgadniające projekt decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji dokonał oceny projektu tylko w takim zakresie, w jakim był zobowiązany przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 i 10 upizp. Wydanie postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy sprowadza się do stwierdzenia, czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z realizacją na danym terenie zadań samorządowych oraz ochroną gruntów rolnych i leśnych. Takiego ustalenia Starosta dokonał, gdyż jednoznacznie stwierdził, że przedmiotowy projekt decyzji owz nie koliduje z zadaniami samorządowymi na terenie Powiatu, jak również teren przeznaczony pod inwestycję, jako użytek pochodzenia mineralnego i oznaczeniu B-PsIV nie wymaga uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Odnosząc się do treści zarzutów w zażaleniu Kolegium wskazało, że nie mogą one wpłynąć na zasadność podjętego postanowienia. Organ uzgadniający nie ma wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, ocenia jedynie jej projekt. W przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że uzgodniono inwestycję polegającą na "rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalno-gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny, na terenie działki nr 1004/2 położonej w miejscowości W.". Odnosząc się do zarzutu o uchybieniach w materiale dowodowym SKO wyjaśniło, że nie mogą one prowadzić do eliminacji zaskarżonego postanowienia, gdyż organ opiniujący, uzgadnia decyzję owz, a nie dokumentację geodezyjną. Za ewentualne braki w tym zakresie odpowiedzialność procesową ponosi organ prowadzący postępowanie główne. Odnosząc się do złożonego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, wskazując na art. 143 k.p.a., wyjaśniło że wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, zaś z uwagi na podjęcie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, bezprzedmiotowym stało się wstrzymanie wykonania postanowienia objętego zażaleniem. D. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił obrazę przepisów postępowania przez niedokonanie analizy zarzutów zażalenia i niekompletne uzasadnienie oraz naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca podniosła, że SKO zignorowało jej argumenty podniesione w zażaleniu, gdyż postanowienie Starosty w jej ocenie nie jest prawidłowe zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Zdaniem skarżącej nie jest zgodny z zasadami logiki pogląd, że można dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zadań samorządowych na terenie powiatu [...] w sytuacji, gdy nie jest pewne, co jest przedmiotem tego uzgodnienia. Inwentaryzacja projektu stanowiąca zasadniczy element wniosku jest sprzeczna ze stanem faktycznym. W ocenie skarżącej organ I instancji nie mógł dokonać uzgodnienia zamiaru inwestycyjnego wnioskodawcy w zakresie ochrony gruntów, skoro brak jest w projektowanej inwestycji ciągu kanalizacyjnego. W końcowej części skarżąca podtrzymała wcześniejsze zarzuty zawarte w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazało, że nie mogą one wpłynąć na zasadność podjętego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu postanowienie) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia aktu (wydania postanowienia), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ono pozostać w obrocie prawnym, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził zasadniczą przeszkodę w rozpoznaniu skargi, spowodowaną brakiem całości akt sprawy zakończonej kwestionowanym postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Zgodnie z art. 54 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ, którego działanie jest przedmiotem skargi, obowiązany był przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie 30 dni od dnia jej wniesienia. Tymczasem przekazana Sądowi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokumentacja sprawy jest niekompletna. Otóż bowiem przedłożone Sądowi akta sprawy nie zawierają skierowanego do Starosty [...] wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 11 lutego 2009 r. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalno-gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na mieszkalny na działce nr 1004/2 w miejscowości W." i dołączonych do niego "materiałów", które – jak wynika z uzasadnienia postanowienia wydanego w pierwszej instancji – były przedmiotem analizy Starosty, a w szczególności projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego przedstawionego do uzgodnienia. Brak również w nadesłanych aktach sprawy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], wydanego w trybie art. 138 § 2 k.p.a., co czyni niemożliwym skontrolowanie, czy ponownie orzekający w pierwszej instancji organ stosował się do wskazań zawartych w w/w postanowieniu. Zauważyć też wypada, że w aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczenia stronom pisma z dnia 7 maja 2009 r. znak: [...], na które powołuje się Starosta, wyjaśniając iż w prowadzonym postępowaniu administracyjnym respektował obowiązki wynikające z art. 7 i 10 § 1 k.p.a. Jak wspomniano wyżej, Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania Sądu jest więc materiał zebrany przez organy obydwu instancji w toku toczącego się przed tymi organami postępowania, przy czym przez akta sprawy administracyjnej należy rozumieć pełną dokumentację, odzwierciedlającą przeprowadzone przez organy administracji i stron czynności (prawnomaterialne, procesowe), pozwalającą na kontrolę prawidłowości ustaleń dokonanych w sprawie przez organy prowadzące postępowanie, jak również ocenę zarzutów zawartych w skardze i w rezultacie kontrolę legalności podjętego rozstrzygnięcia. Wobec braku całości akt administracyjnych nie była więc możliwa kontrola merytorycznego stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu i postanowieniu wydanym w pierwszej instancji. Z powyższych przyczyn należało uznać, że w postępowaniu administracyjnym organy naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80, a także art. 107 § 3 k.p.a., gdyż okoliczności przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie znajdują wsparcia w materiale dowodowym sprawy. Wykazane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd też zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu. W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uzupełni materiał dowodowy sprawy w zakresie, o jakim mowa w powyższych rozważaniach (niezbędnym do wydania postanowienia uzgadniającego). Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.