II SA/Rz 903/24

II SA/Rz 903/24 P O S T A N O W I E N I E Dnia 6 września 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D.B. na decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia 23 maja 2024 r. nr OŚ.6522.9.2024.MS w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie pospółki i piasków - p o s t a n a w i a - I. odrzucić skargę; II. zwrócić D.B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ uiszczoną tytułem wpisu od skargi. II SA/Rz 903/24 U z a s a d n i e n i e Decyzją z 23 maja 2024 r. nr OŚ.6522.9.2024.MS Starosta Powiatu [....] - działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2023 r., poz. 633 ze zm., dalej: u.P.g.g.) - udzielił Firmie [...] koncesji na wydobywanie pospółki piaszczysto - żwirowej oraz piasków pylastych i piasków gliniastych ze złoża [...] położonego w obrębie działki nr ew. [...] w miejscowości Z., gm. [....], pow. [...], woj. [...]. W decyzji tej Starosta zawarł pouczenie, że stronom przysługuje prawo wniesienia od niej odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji, za jego pośrednictwem. Jak wynika z akt sprawy, informację o wydaniu decyzji organ podał do publicznej wiadomości 23 maja 2024 r. w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. w siedzibie organu - na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w [...] oraz poprzez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa. 30 lipca 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła – przekazana przez Starostwo Powiatowe w [...] - skarga D.B. (zastępowanej przez pełnomocnika – radcę prawnego) na ww. decyzję Starosty. Z załączonej do skargi koperty wynika, że została ona jako przesyłka polecona nadana przez pełnomocnika skarżącej na adres Starosty Powiatu [....] 8 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić jej dopuszczalność. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r,. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego albo skarga jest niedopuszczalna z innych przyczyn, podlega odrzuceniu. I. Wg art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Stosownie do art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po myśli art. 127 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1). Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 17 pkt 1 k.p.a., organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. Jak z kolei wynika z art. 52 P.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Z treści cytowanych przepisów wynika, że w sprawach w których obowiązuje postępowanie dwuinstancyjne, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być wyłącznie orzeczenie (decyzja, postanowienie) wydane przez organ orzekający w sprawie w drugiej instancji, a więc orzekający na skutek wniesienia odwołania. Przepisy art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. statuują zasadę pierwszeństwa trybu administracyjnej kontroli postępowania organu administracyjnego w stosunku do kontroli sądowej. Sąd administracyjny nie może bowiem zastępować organu odwoławczego, a ponadto jego działanie nie może naruszać zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjęcie przedstawionej zasady powoduje, że niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną przez organ pierwszej instancji (por. m.in. postanowienie WSA w Poznaniu z 18 lipca 2022 r. II SA/Po 462/22 i postanowienie WSA w Gliwicach z 16 maja 2022 r. I SA/Gl 437/22 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). II. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca kwestionuje wydaną w pierwszej instancji decyzję Starosty, co jasno wynika z treści skargi i co potwierdza udzielona przez ten organ odpowiedź na skargę. Sądowi jest wiadome z urzędu z racji toczącego się przed nim ze skargi D.B. postępowania o sygn. akt II SA/Rz 701/24, że decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] lutego 2024 r. nr [...] została utrzymana w mocy decyzja Wójta Gminy [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...], którą organ ten - po rozpatrzeniu wniosku G.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] - stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia pn.: "Wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] położonego w miejscowości Z., na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina [....], powiat [...] (pkt I), określił warunki i wymagania dotyczące planowanego przedsięwzięcia (pkt II) oraz ustalił charakterystykę planowanego przedsięwzięcia, zawartą w załączniku nr 1 do decyzji (pkt III decyzji). III. W świetle przytoczonych wyżej przepisów k.p.a. i P.p.s.a. oraz uregulowań art. 33 u.P.g.g. w zw. z art. 86g ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) należy stwierdzić, że od zaskarżonej do Sądu decyzji Starosty przysługiwał środek odwoławczy w postaci odwołania. Działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji (art. 21 ust. 1 pkt 2 u.P.g.g.), przy czym, do postępowania w sprawie koncesji, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 86f ust. 6, art. 86g oraz art. 86h u.u.i.ś. (art. 33 ust. 2 u.P.g.g.); wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż - wydawanej na podstawie przepisów u.P.g.g. (art. 72 ust. 1 pkt 4 u.u.i.ś.). Zgodnie z art. 86g u.u.i.ś., stronie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach służy prawo do wniesienia odwołania od zezwolenia na inwestycję, poprzedzonego decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa (ust. 1). Odwołanie przysługuje w zakresie, w jakim organ właściwy do wydania zezwolenia na inwestycję jest związany decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z art. 86 pkt 2 (art. 86g ust. 2); odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 (art. 86g ust. 4). Stosownie do art. 89g ust. 5 u.u.i.ś., stronie o której mowa w ust. 1 tego artykułu, służy także skarga do sądu administracyjnego na zezwolenie na inwestycję, poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, w zakresie o którym mowa w ust. 2, także w przypadku gdy strona nie brała udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na inwestycję; skargę taką wnosi się w terminie 30 dni od dnia upływu terminu udostępnienia treści zezwolenia na inwestycję zgodnie z art. 72 ust. 6 (art. 86g ust. 7). W myśl zaś art. 72 ust. 6 u.u.i.ś., organ właściwy do wydania decyzji o których mowa w ust. 1 /w tym m.in. decyzji o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż/, dotyczących przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwłocznie po wydaniu decyzji, podaje do publicznej wiadomości informacje o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, a także udostępnia na okres 14 dni w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej obsługującego go urzędu treść tej decyzji. W informacji wskazuje się dzień udostępnienia treści decyzji. Do art. 72 ust. 6 u.u.i.ś. nawiązuje też art. 33 ust. 3 u.P.g.g., wg którego do koncesji, poprzedzonej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, stosuje się przepisy art. 72 ust. 6 i 6a u.u.i.ś. IV. Z uregulowań art. 86g u.u.i.ś. – mających w sprawie zastosowanie na mocy art. 33 ust. 2 u.P.g.g. – wynika więc, że stronom postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przysługują uprawnienia do weryfikacji decyzji ws. zezwoleń na inwestycję w zakresie ich zgodności z uprzednio wydaną decyzją środowiskową. Uprawnienie to będzie realizowane w zależności od etapu postępowania w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej przez wniesienie odwołania lub skargi do sądu, przy czym uprawnienie do złożenia skargi do sądu jest niezależne od wcześniejszego udziału w postępowaniu odwoławczym w sprawie wydania decyzji inwestycyjnej (por. Gruszecki Krzysztof, Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. IV, LEX/el. 2023). Zgodnie z powyższym, to jaki środek zaskarżenia w sprawie wydania decyzji dot. zezwolenia na inwestycję przysługuje stronie która brała udział w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej i przystępuje do postępowania dot. zezwolenia na inwestycję uzależnione jest od tego, na jakim etapie jest postępowanie w sprawie tego zezwolenia. A więc, jeżeli została wydana decyzja przez organ I instancji – przysługuje odwołanie, jeżeli zaś doszło już do wydania decyzji przez organ administracji II instancji – przysługuje skarga. Absolutnie nie oznacza to więc dla strony możliwości pominięcia trybu instancyjnego i swobodnego wyboru, tj. że po wydaniu stosownej decyzji przez organ I instancji może złożyć wg swojego uznania odwołanie do organu wyższego stopnia lub skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie punkt odniesienia stanowi decyzja Starosty z 23 maja 2024 r. o udzieleniu koncesji na wydobywanie kopalin. Z uwagi na brak innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, skarżącej przysługiwało – zgodnie z zawartym w decyzji Starosty pouczeniem – prawo wniesienia odwołania do SKO, który to wymóg nie został przez nią zachowany. Dopiero wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja tego organu mogłaby podlegać kontroli sądu administracyjnego. Ze względu na zastosowanie w sprawie art. 72 ust. 6 u.u.i.ś. i podanie przez Starostę informacji o wydaniu 23 maja 2024 r. decyzji do publicznej wiadomości poprzez udostępnienie informacji na stronie internetowej Starostwa (BIP) oraz ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu (tablica ogłoszeń), skutek jej doręczenia nastąpił z upływem 14 dni od dokonania tych czynności, tj. z dniem 6 czerwca 2024 r. Oznacza to, że nawet w przypadku uznania skargi za odwołanie, 14-dniowy termin do jego wniesienia upłynął dla skarżącej 20 czerwca 2024 r. (skierowana do WSA w Rzeszowie za pośrednictwem Starosty skarga na jego decyzję została nadana jako przesyłka polecona w urzędzie pocztowym 8 lipca 2024 r.). Reasumując, w opisanych okolicznościach stanu faktycznego i prawnego należało uznać, że wniesiona przez skarżącą skarga na decyzję Starosty wydaną w pierwszej instancji (tj. przed wyczerpaniem administracyjnego toku postępowania) podlegała - jako niedopuszczalna - odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. O zwrocie na rzecz skarżącej kwoty uiszczonej tytułem wpisu od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.