II SA/Rz 905/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący – Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek W. sp. z o.o. z/s w [...] warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną, na działce nr 78/5 w [...]. Rozstrzygnięcie to zostało przeniesione na rzecz L. sp. z o.o. z/s w [...] decyzją Wójta z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. W dniu 26 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiadomiło strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2011r., a następnie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia jej nieważności. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Wójt Gminy [...]. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Kolegium "umorzyło postępowanie drugoinstancyjne" uznając, że Wójtowi Gminy [...], jako organowi administracji który wydał decyzję o warunkach zabudowy, nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego, a zatem nie był on podmiotem uprawnionym do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji SKO. Skargę na tę decyzję wniosła Gmina [...], kwestionując stanowisko Kolegium i żądając uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, postępowanie odwoławcze zostało zainicjowane nie jak podał organ przez Wójta Gminy [...], a przez Gminę [...], która jako właściciel gruntów położonych w obszarze planowanej inwestycji legitymuje się interesem prawnym do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem statusem strony postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) – dalej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Jej rozpoznanie rodziłoby bowiem nieważność postępowania (art. 183 § 1 pkt 1 Ppsa). Jednym z warunków dopuszczalności skargi jest jej wniesienie przez uprawniony (legitymowany) podmiot. Stosownie do art. 50 § 1 i 2 Ppsa może tego dokonać każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała ona udział w postępowaniu administracyjnym, a inny podmiot, jeżeli ustawy przyznają mu takie prawo. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wymaga wskazania przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Musi to być własny, indywidualny i aktualny interes danego podmiotu. Wymaga on stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę musi działać bezpośrednio we własnym imieniu i mieć roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 9/96 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (do art. 50). wyd. V. LexisNexis 2011). Zaskarżona decyzja wydana została w toku nadzwyczajnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o przeniesieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Krąg stron tego postępowania, podobnie jak postępowania zwyczajnego, określa art. 28 Kpa. Zgodnie z nim, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie krąg stron obu tych postępowań nie musi pod względem podmiotowym pokrywać się, chociażby ze względu na możliwą do zaistnienia sukcesję generalną albo syngularną, jednak zawsze konieczne jest dokonanie oceny statusu danego podmiotu przez pryzmat art. 28 Kpa. Kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15. W powołanej uchwale NSA wykluczył dopuszczalność konfiguracji procesowej, w której organ jednostki samorządu terytorialnego został zobligowany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, a następnie jednostka ta wnosi skargę sądowoadministracyjną, jako podmiot którego interes prawny został naruszony wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją organu wyższego stopnia. Podkreślono, że ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego. Ustawodawca obowiązkiem wykonywania zadań publicznych obciążył bowiem jednostki samorządu terytorialnego, a nie ich organy. Wykonując zaś te zadania poprzez wydawanie decyzji administracyjnych, organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym. Nie mogą one natomiast wykorzystywać swoich kompetencji decyzyjnych dla realizacji własnych interesów lub interesów jednostki samorządu terytorialnego, którą reprezentują, ukrywanych najczęściej pod nazwą "interesu publicznego". Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma bowiem służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jeżeli zatem kompetencja w sprawach z zakresu administracji publicznej, która należy do właściwości powiatu, została powierzona staroście wykonującemu zadanie powiatu, to zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta, nie może w tej samej sprawie kwestionować rozstrzygnięcia starosty. NSA podniósł również, że stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone przez NSA w cytowanej powyżej uchwale i nie znajduje jakichkolwiek podstaw do zastosowania art. 269 § 1 Ppsa. Uchwała ta dotyczy wprawdzie sytuacji procesowej powiatu, niemniej jej rozważania dotyczą i mają zastosowanie do podstawowej jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że ani Gmina [...], ani Wójt Gminy [...], nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tak decyzji z [...] kwietnia 2011 r. o przeniesieniu między Spółkami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jak i dotyczącym ustalenia samych warunków zabudowy w decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Decyzje te wydał bowiem w obu przypadkach Wójt Gminy [...] działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23) – dalej: "Kpa". Z oczywistych względów nie mógł zatem jednocześnie w tych postępowaniach (zwyczajnych) występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania, a w kontekście przywołanych rozważań stroną nie mogła być także Gmina (zob. również uchwały NSA z dnia 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z dnia 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) – dalej: "upzp", decyzję o warunkach zabudowy wydaje co do zasady wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W świetle zaś art. 63 ust. 5 upzp, organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji. Stronami w postępowaniu o przeniesienie decyzji są jedynie podmioty, między którymi ma być dokonane jej przeniesienie (podkreślenie Sądu). Skoro zatem, w myśl wskazanej regulacji gmina została zobowiązana do kształtowania ładu przestrzennego poprzez m.in. ustalanie w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy, ochrona jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego podlega ograniczeniu i to niezależnie od tego, czy wolą gminy jest wniesienie skargi na decyzję organu wyższego stopnia wydaną w postępowaniu zwyczajnym (w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję jako organ I instancji), czy w postępowaniu nadzwyczajnym (w którym decyzje wydał organ wyższego stopnia). Brak jest bowiem podstaw do różnicowania sytuacji procesowej gminy, w zależności od charakteru postępowania, w którym wydano akt podlegający skardze do sądu administracyjnego. W szczególności nie ma podstaw prawnych, aby za niedopuszczalne przyjąć kwestionowanie decyzji organu odwoławczego przez gminę, której organ wykonawczy wydał decyzję pierwszoinstnacyjną, a za dopuszczalne – kwestionowanie przez gminę decyzji tego samego organu (tj. organu wyższego stopnia w stosunku do organów gminy), wydanych w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu gminy. Nie ma przepisu prawa przyznającego w takiej sytuacji gminie lub jej organowi wykonawczemu prawa do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej. Ponadto, z art. 63 ust. 5 upzp wynika, że krąg stron postępowania o przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z mocy prawa ograniczony został do podmiotów, między którymi ma nastąpić przeniesienie. Regulacja ta ma szczególny charakter wobec art. 28 Kpa w tym znaczeniu, że ogranicza sferę interesu prawnego tylko do podmiotów wymienionych w art. 63 ust. 5 upzp (dotychczasowego i przyszłego adresata decyzji o warunkach zabudowy). Udział w takim postępowaniu innych podmiotów, choćby brały udział w postępowaniu, w którym wydano decyzję objętą wnioskiem o przeniesienie, jest z mocy prawa wyłączony, jeżeli pominąć podmioty o szczególnym statusie procesowym, jak chociażby prokuratora. Tylko podmioty, między którymi ma nastąpić przeniesienie decyzji, mają interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa do bycia stroną tego postępowania. Inne natomiast, nie mogąc posiadać statusu strony postępowania zwyczajnego w sprawie przeniesienia decyzji z uwagi na jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości treść art. 63 ust. 5 upzp, nie mogą być również stroną postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji przenoszącej decyzję na inny podmiot. Nie są bowiem w stanie spełnić wymagań dla uzyskania przymiotu strony, o jakim mowa w art. 63 ust. 5 upzp. Krąg stron postępowania nadzwyczajnego nie musi wprawdzie pokrywać się z tym z postępowania zwyczajnego, jednak w każdym z nich stroną może być jedynie podmiot spełniający kryteria określone w art. 28 Kpa i art. 63 ust. 6 upzp. Tego natomiast nie spełnia ani Gmina [...], ani Wójt tej Gminy, skoro podmioty te nie zostały wymienione w dyspozycji art. 63 ust. 5 upzp. Gmina nie jest zatem w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Z tych powodów skarga podlegała odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwia nadanie sprawie dalszego biegu i wyłącza możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów tak co do prawidłowości ustalenia przez SKO w [...] podmiotu występującego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (Wójta czy Gminy), jego interesu prawnego i umocowania pełnomocnika odwołującego się, jak i legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego. Na marginesie Sąd wskazuje, że pomimo braku legitymacji procesowej do wniesienia skargi przez gminę, w sprawie w której została ona usytuowana jako organ administracji lub przez organ I instancji, podmioty te nie zostały pozbawione ochrony prawnej. Skargę na decyzję organu odwoławczego może wnieść bowiem prokurator w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie (art. 53 § 3 Ppsa). W świetle powyższego, na mocy art. 222 Ppsa nie wzywano strony skarżącej do uiszczenia wpisu.