II SA/Rz 906/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; II. zasądza od Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. [...] na rzecz skarżącego W. G. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 12 kwietnia 2013 r. (data wpływu do organu - 16.04.2013 r.) radca prawny M. G. zwrócił się do Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...](dalej także jako: MZK Sp. z o.o.) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie Projektu pn.: "Budowa Zakładu [...] w S.", tj. udostępnienia: 1/ umowy o dofinansowanie wyżej wskazanego projektu; 2/ załączników do ww. umowy, w tym aktualnego harmonogramu Projektu; 3/ wniosku o dofinansowanie dla ww. Projektu; 4/ studium wykonalności dla ww. Projektu. Strona zawnioskowała o udzielenie informacji publicznej w formie papierowej oraz elektronicznej na podany przez nią adres. W odpowiedzi MZK Sp. z o.o. w [...] przekazał dokumenty objęte żądaniem w zakresie udostępnienia umowy o dofinansowanie Projektu pn.: "Budowa Zakładu [...] w S." wraz z załącznikami nr 1, nr 2, nr 4, nr 8 i nr 10. Odnośnie pozostałych dokumentów wskazała na wystąpienie do kancelarii prawnej w celu rozstrzygnięcia wątpliwości natury prawnej tj. ustalenia czy żądane dokumenty stanowią informację publiczną i czy podlegają udostępnieniu czy też stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ powołując się na treść art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej /Dz.U. 2011 r. Nr 112 poz. 1198 ze zm. – zwana dalej "ustawą"/, poinformował, że po uzyskaniu opinii prawnej, jeżeli dokumenty będą stanowić informację publiczną zostaną one udostępnione, w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W dalszej kolejności decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w[...] , działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy odmówił udzielenia informacji publicznej w zakresie: pkt 2 wniosku, tj. załączników nr 3, 3a, 3b, 5, 6a umowy; pkt 3 wniosku o dofinansowanie dla Projektu pkt 4 Studium Wykonalności dla Projektu Jako uzasadnienie decyzji odmownej organ podał, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Są to informacje poufne o dużej wartości gospodarczej dla MZK Sp. z o.o. w [....], a dostęp do nich ma ograniczony krąg osób. Informacje te są ściśle chronione w procedurach wewnętrznych Spółki i są przechowywane z użyciem specjalnych zabezpieczeń, ich ujawnienie mogłoby narazić władze Spółki na odpowiedzialność prawną. Końcowo organ pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji. W zakreślonym przez organ terminie W. G., na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy i art. 61 ust. 1 Konstytucji podał, że zasadą jest prawo do dostępu do informacji. Ograniczenie tej zasady następuje w drodze wyjątków, które winny być interpretowane ściśle. Zdaniem strony dana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia jednocześnie trzy przesłanki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą; nie została ujawniona do wiadomości publicznej; oraz podjęto w stosunku do niej działania w celu zachowania poufności. W okolicznościach sprawy MZK Sp z o.o. w żaden sposób nie wykazała, że informacje o które wystąpił są poufne. Nie podjęła działań w celu zachowania ich poufności. Nadto organ nie rozważył możliwości skorzystania przez przedsiębiorcę z rezygnacji z przysługującego mu prawa (art. 5 ust. 2 ustawy). Zauważono również, że dokumenty, których udostępnienia się domagano, nie stanowią informacji podlegających utajnieniu. Po uzyskaniu pozytywnej decyzji o dofinansowaniu, dokumenty te nie posiadają już żadnej wartości gospodarczej. Wniosek inicjujący postępowanie dotyczył informacji związanej z projektem budowy Zakładu [...] w S., dofinansowanego z Unii Europejskiej w ramach Funduszu Spójności. Zatem jeżeli podmiot wnosi o udzielenie informacji dotyczącej projektów dofinasowanych ze środków z Unii Europejskiej, nie można powoływać się na tajemnicę przedsiębiorcy. Są to informacje, które winny być powszechnie dostępne dla obywateli UE. Na poparcie swego stanowiska strona powołała wyrok NSA z dnia 11.05.2011 r., sygn. akt I OSK 189/11). Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy własną decyzję o odmowie udzielenia informacji w zakresie pkt 4 wniosku – studium wykonalności projektu, albowiem wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy "nie wskazuje na nowe okoliczności mogące skłonić do zmiany decyzji, a władze spółki są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do chronienia tajemnicy przedsiębiorcy w przedmiotowym zakresie. W dniu 27 sierpnia 2013 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) radca prawny W. G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie: pkt 2/ wniosku tj. załączników nr 3, 3a, 3b, 5, 6a umowy; pkt 3/ wniosku o dofinansowanie dla Projektu pkt 4/ Studium Wykonalności dla Projektu. Decyzji zarzucił naruszenie: - art. 5 ust. 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że zasadną jest odmowa udostepnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy przesłanka ta nie zaistniała; - art. 104 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez osobę nieposiadającą stosownego umocowania (decyzję podpisuje prokurent Spółki – Główna Księgowa G. R., natomiast zgodnie z zasadą reprezentacji wyrażoną w KRS’ie uprawnionym do reprezentacji MZK Sp. z o.o. jest Zarząd. Do składania oświadczeń woli i podpisywania w imieniu Spółki wymagane jest współdziałanie dwóch członków Zarządu albo jednego członka Zarządu łącznie z prokurentem. W przypadku Zarządu jednoosobowego Spółkę reprezentuje Prezes Zarządu jednoosobowo); - art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, w tym brak wyjaśnienia w jakim zakresie żądana przez skarżącego informacja publiczna, objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa; - art. 5 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji MZK Sp. z o.o. w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji i jednocześnie do MZK Sp. z o.o. wykonania czynności związanych z prawidłową realizacją wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący zawnioskował także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, strona podtrzymując dotychczasowe stanowisko i powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 19.07.2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 179/12 podała, że dokument w postaci Studium Wykonalności stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. MZK Sp. z o.o. jest natomiast podmiotem zobowiązanym do stosowania przepisów tej ustawy. Zarzucono także, że organ nie wyjaśnił czy żądane dokumenty zawierają informacje, które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16.04.1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Jednocześnie zaznaczono, że Gmina [...] realizuje zadania własne z zakresu wysypisk i unieszkodliwienia odpadów komunalnych z pośrednictwem MZK Sp. z o.o., zaś Studium Wykonalności dotyczy budowy zakładu mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych. Zatem dokument ten jest używany w celu realizacji przez MZK Sp. z o.o. oraz Gminę [....], powierzonych prawem zadań własnych (art. 7 ust. 1 pkt 3). Zdaniem skarżącego wnioskowane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, służą one realizacji określonego celu, tj. uzyskania dofinansowania ze środków unijnych dla przeprowadzenia inwestycji. W dalszej części rozwinięto zarzut lakoniczności uzasadnienia decyzji i braku wyjaśnienia jakiego rodzaju informacje zawierają dokumenty o udostępnienie których wnosił skarżący. Nieuzasadnienie decyzji w sposób wyczerpujący narusza prawo strony do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że Miejski Zakład Komunalny Sp. z o.o. w [...] jest spółką komunalną w całości należącą do Miasta[...]. Wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczył budowy Zakładu [...] w S. Spółka podjęła tą inwestycję w celu prowadzenia gospodarki odpadami z terenu Regionu Północnego określonego w Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami Województwa [...]. Projekt ma być finansowany ze środków programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko otrzymanych na podstawie wniosku i umowy z Narodowym Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Organ wyjaśnił także, że Spółka powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa odmówiła udzielenia informacji w zakresie: - pięciu załączników do umowy o dofinansowanie Projektu (zawierające informacje dotyczące w jakich miesiącach i jakie kwoty będą spływały na konto beneficjenta oraz jakie środki będą przekazywane wykonawcy, dostawcom etc.; opis projektu wraz z kwotami przeznaczonymi na konkretne cele – złącznik nr 5, harmonogram uzyskiwania pozwoleń na budowę – załącznik nr 6, jego ujawnienie może powodować blokowanie inwestycji przez konkurencyjne firmy), - wniosku o dofinasowanie Projektu (zawiera m.in. opis Projektu, planowaną technologię, wyniki studium wykonalności, wnioski z analizy finansowej projektu, harmonogram realizacji Projektu, analizę kosztów o korzyści), - studium wykonalności projektu (zwiera m.in. pełny opis i zakres rzeczowy przedsięwzięcia, analizy ekonomiczne, finansowe i środowiskowe, plan finansowania ze strukturą kosztów i finansowania przedsięwzięcia. Opis projektu zawiera pełny opis technologii, obiektów, urządzeń, koszty przedsięwzięcia). Zakres informacji objętych ww. dokumentami wynika z informacji już udostępnionych przez Spółkę skarżącemu oraz z powszechnie dostępnych na stronach internetowych wzorów i opisów służących przygotowaniu dokumentów. Natomiast konkretne dokumenty dotyczące Spółki sporządzone na ich podstawie zawierają tajemnicę przedsiębiorcy. Zawierają bowiem fundamentalne dla przedsiębiorcy informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne i finansowe. Powołując się na definicję tajemnicy przedsiębiorcy zawartą w art. 5 ust. 2 ustawy oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji podano, że żądane informacje posiadają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny i finansowy, mają znaczną wartość gospodarczą. Realizacja przedsięwzięcia którego dotyczą dokumenty ma stać się źródłem zysków dla Spółki, ich wytworzenie (zwłaszcza Studium wykonalności) pociągnęło znaczne koszty (wartość rynkowa ok. 500 tyś. zł). Zwrócono również uwagę na zmianę z dniem 1 lipca 2013 r. dotychczasowych zasad gospodarowania odpadami komunalnymi. Dotychczasowy system odbioru i gospodarowania odpadami został poddany mechanizmom rynkowym. Zatem MZK Sp. z o.o. nie realizuje już zadań własnych właściciela (Miasto [...]), stała się natomiast jednym z podmiotów walczących o udział w rynku, świadcząc usługi nie tylko dla swojego właściciela, ale i innych gmin oraz podmiotów. Żądane przez skarżącego dokumenty pozwalają zrekonstruować pełną, wieloletnią strategię Spółki, obliczyć ceny jakie przez wiele lat będzie oferować za swoje usługi. Ten element wartości handlowej wpływa na uznanie tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Ujawnienie żądanych informacji spowodowałoby naruszenie zasady poufności, stanowiącej warunek uczestniczenia w konkurencji rynku. Wykładnia dokonana przez stronę skarżąca narusza art. 20 i 32 Konstytucji gwarantujące zasadę swobody konkurencji (zakaz dyskryminowania podmiotów prywatnych na rzecz państwowych i odwrotnie). Odnośnie zarzutów proceduralnych wyjaśniono, że w tym czasie następowały zmiany personalne w składzie władz Spółki. Koniecznym stało się także udzielenie prokury. Okres wakacyjny spowodował dodatkowe komplikacje. Jednakże uchybienie te są nieistotne wobec zasadniczego faktu – że żądane przez skarżącego informacje należą do podstawowych dla działalności Spółki tajemnic przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2012 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W świetle brzemienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Z 2012 r., poz. 270) zwana dalej "P.p.s.a" sądy administracyjne badają czy kwestionowany akt (tu decyzja) nie narusza przepisów prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu. Przy czym, jak stanowi art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzeba też wskazać, że na podstawie art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przepis ten nakłada na sąd administracyjny obowiązek zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w graniach danej sprawy. Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. Miejskiego Zakładu Komunalnego Sp. z o.o. w [...] w graniach określanych przepisami ustaw powołanych wyżej, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzje te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Zaskarżoną decyzją MZK Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. odmowie udzielenia r. pr. W. G. z Kancelarii Radców prawnych i Doradców podatkowych informacji publicznej w zakresie pkt 4 jego wniosku – studium wykonalności projektu p.n. "Budowa Zakładu [...] w S.". Stosownie do treści art. 17 ust. 1 wspomnianej ustawy do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Z przepisów tych wynika m.in., że odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1), a do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tak więc decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej (podmiotu niebędącego organem władzy publicznej) winna odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Należy wobec tego podkreślić, że w szczególności decyzje odmowne (negatywne) dla wnioskodawcy powinny być przekonująco uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z drugiej decyzji musi zatem wynikać między innymi, iż organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów ponoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Jak stwierdził NSA, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok z dnia 16.03.1998 r., II SA 96/98, Lex nr 41681). Mając powyższe na względzie, a także lekturę akt administracyjnych i uzasadnienie zaskarżonej decyzji Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej doszedł do przekonania, że zaniedbania obowiązków proceduralnych (art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.) w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, czynią tę decyzję wadliwą z punktu widzenia rygorów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zauważyć należy, że decyzja ta – utrzymując w mocy decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej "w zakresie pkt 4 wniosku – studium wykonalności projektu" - w żaden sposób nie odnosi się do rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. [...] w zakresie "pkt 2 zał. do w/w umowy – złączników Nr 3, 3a, 3b, 5, 6a" i "pkt 3 Wniosku o dofinansowanie dla w/w Projektu", czyli do całości rozstrzygnięcia tej decyzji (co do całości istoty sprawy) i już chociażby z tego względu wadliwą jest zaskarżona decyzja. Nie mogło uzyskać akceptacji uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśniające jedynie (w jednym zdaniu), że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie wskazuje na nowe okoliczności mogące skłonić do zmiany decyzji i akceptujące, iż władze spółki są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do chronienia tajemnicy przedsiębiorcy w przedmiotowym zakresie. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicą przedsiębiorcy. Poprzestanie jednakże w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu o treści ogólnej i zarazem lakonicznej (obowiązku chronienia tajemnicy przedsiębiorcy) prowadzić musi bez wątpienia do jednoznacznego wniosku, a więc negatywnej oceny tegoż uzasadnienia. Nie wyjaśniono w nim nie tylko jakiego rodzaju informacje zawierają dokumenty o udostępnienie, których wniósł skarżący (a więc czy zawierają informację publiczną), ani też – powołując się na tajemnicę przedsiębiorcy – czy żądane dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.), co w rezultacie powoduje, że nie jest możliwe skontrolowanie powyższego stanowiska, a więc czy żądane przez skarżącego dokumenty istotnie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w ustawowym znaczeniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera również jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji przedstawianej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co musi być poczytane za zaniedbanie MZK Sp. z o.o. w [...]. Podobnie ocenić należy brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji pouczenia o dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, co stanowi uchybienie normie prawnej art. 107 § 1 k.p.a. Nadmienić należy, że zawarte w odpowiedzi na skargę wywody odnoszące się do przepisów art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji nie mogą mieć żadnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji (nie mogą sanować tej decyzji). Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy MZK Sp. z o.o. w [...] uwzględnieniu wyrażoną powyżej ocenę popełnionych naruszeń. Z tych względów i na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.