II SA/Rz 907/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2016 r. sprawy ze skargi Z. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r.nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. C. i J. C. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. i J.C. reprezentowanych przez J.C. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "SKO" lub "Kolegium" z dnia [...] maja 2015 r., o nr [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Podaniem z dnia 6 listopada 2014 r. Z. i J. C. zwróciły się do Burmistrza Miasta [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie usunięcia przez M.K. dwóch jesionów oraz krzewów bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości oznaczonej nr ewid. 2449 w D. W podaniu tym, wnioskodawczynie ustanowiły swym pełnomocnikiem J.C. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], Burmistrz Miasta [...] umorzył postępowanie w sprawie wymierzenia kary administracyjnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia na opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej drogę we władaniu Gminy Miejskiej [...]. Z ustaleń dokonanych w toku oględzin wynikało, że M.K. dokonał wycięcia drzew, odrostów drzew i krzewów na przedmiotowej nieruchomości bez wymaganego zezwolenia. Brak po jego stronie przymiotu właściciela lub posiadacza spornej działki wyłącza zarówno możliwość ubiegania się o uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew i krzew, a w konsekwencji wymierzenie kary za ich usunięcie bez zezwolenia w myśl art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej "u.o.p."). W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej J.C. zarzucił organowi m.in. umożliwienie M.K. dokonania wycinki drzew i brak reakcji pracowników organu na jego interwencje w powyższej sprawie, a ponadto niewłaściwe ustalenie w opinii biegłego rzeczoznawcy Z.K. z dnia [...] lutego 2015 r., sporządzonej na potrzeby niniejszego postępowania wieku usuniętych drzew, niewłaściwe prowadzenie postępowania dowodowego oraz niecelowe prowadzenie postępowania administracyjnego mimo braku podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie niebędącej ani właścicielem ani użytkownikiem działki. Powołaną na wstępie decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., obowiązujący Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że ocena dopuszczalności skargi doprowadziła do konkluzji, że stroną postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia jest tylko właściciel lub posiadacz nieruchomości, na której dokonany został ten delikt. Status taki nie przysługuje osobie, która zawiadomiła organ o dokonanej wycince. Organ wyraził pogląd o braku po stronie J. i Z.C. interesu prawnego w powyższej sprawie wskazując, że mimo ustalenia, że nie posiadają one tytułu prawnego do spornej działki organ I instancji nieprawidłowo nadał im status strony tego postępowania. Tym samym nie może być uznana za skuteczna ich reprezentacja w postępowaniu przez J.C., który nie posiadał legitymacji do zaskarżenia decyzji pierwszoinstancyjnej do Kolegium. Powyższe ustalenia obligowały organ odwoławczy do zakończenia postępowania odwoławczego poprzez jego umorzenie. Organ końcowo stwierdził, że przyznanie innym niż strony postępowania takiego statusu nie tylko stanowi naruszenie ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zmianami), zwanej dalej "K.p.a." — ale także istotnie narusza przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r o ochronie danych osobowych. W skardze na powołaną na wstępie decyzję pełnomocnik stron – J.C. - zażądał jej uchylenia, zobowiązania Kolegium do merytorycznego ustosunkowania się do przewlekłości i opieszałości postępowania oraz braku reakcji organu I instancji na zgłoszenia wycięcia drzew z dnia [...] listopada 2014 r. oraz do opinii biegłego dendrologa w zakresie określenia wieku wyciętych drzew i krzewów, a także zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Zakwestionował stanowisko organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie J.i Z.C. w przedmiotowym postępowania wyjaśniając, że sporna działka pozostaje w ich władaniu, a nie we władaniu Gminy. Przyznał, że wnioskodawczynie nie są w istocie wpisanie w księdze wieczystej jako właścicielki, jednakże z dokumentów, które dołączył do skargi wynika, że własność tej działki na skutek zamiany pól z K.S. przysługuje Z.C. Niezależnie pod powyższego wyjaśnił, że wnioskodawczynie wystąpiły do Sądu z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia tej działki, która pozostawała w posiadaniu rodziny już od trzech pokoleń. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z powodów, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu. Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Organy obu instancji naruszyły przy wydawaniu swych decyzji przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone przez WSA naruszenia spowodowały uchylenie tych aktów na podstawie art. 134, art. 135 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. O powyższej ocenie działań administracji zadecydowały następujące powody. Zdaniem WSA, SKO dopuściło się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż Organ odwoławczy nie mógł umorzyć postępowania odwoławczego, bowiem zostało ono wszczęte na skutek odwołania złożonego przez pełnomocnika osób, o których to uprawnieniach procesowych orzekł organ pierwszej instancji umarzając postępowanie. SKO nie dostrzegło tego, że Organ pierwszej instancji uczynił stronami postępowania Z.C. oraz J.C. wyraźnie ustalając w osnowie decyzji, że umarza postępowanie wszczęte na wniosek tych osób. Przez cały okres toczącego się przed Burmistrzem postępowania wnioskodawczynie były traktowane jak strony. W związku z tym a także na skutek doręczenia decyzji o umorzeniu postępowania zainicjowanego przez Z.C. oraz J.C., wnioskodawczynie nabyły tytuł do złożenia środka odwoławczego. O nabyciu prawa do skutecznego złożenia odwołania przesądziło powstanie u w/w interesu prawnego opartego na przepisach prawa procesowego. Z tej przyczyny, wskazane osoby miały prawo żądać aby SKO w trybie postępowania odwoławczego zweryfikowało stanowisko Burmistrza Miasta [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego, co należy przypomnieć, wszczętego na żądanie stron skarżących. SKO stwierdzając że odwołujące się nie są stronami, pomimo, że zostały przez Organ pierwszej instancji potraktowane za strony, dopuściło się naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, poprzez uchylenie się od obowiązku zbadania prawidłowości zaskarżonej odwołaniem decyzji – art. 15 K.p.a. Sposób działania Kolegium spowodował, że decyzja procesowa o umorzeniu postępowania nie została skontrolowana co do zgodności przyjętych ustaleń z obowiązującymi przepisami. SKO nie wywiązało się ze swych obowiązków skoro nie odniosło się do naruszenia przez Organ pierwszej instancji oczywistego naruszenia normy art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 90 u.o.p. Przypomnieć należy, iż Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] marca 2015 r., o nr [...], umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Z.C. oraz J.C. Jako przyczynę umorzenia podano w uzasadnieniu decyzji brak interesu prawnego u M.K., tj. osoby która dokonała nielegalnego usunięcia drzew i krzewów. Organ pierwszej instancji uznał, że karę z tytułu usunięcia drzew i krzewów z terenu nieruchomości bez zezwolenia można wymierzyć jedynie właścicielowi lub posiadaczowi nieruchomości. Podkreślono, że tylko oni mogą dopuścić się deliktu administracyjnego, gdyż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p., tylko właściciel lub posiadacz nieruchomości mogą skutecznie ubiegać się o uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Ponieważ M.K. nie jest posiadaczem oraz właścicielem nieruchomości nr 2449, to dlatego nie może ponosić odpowiedzialności przewidzianej w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Na marginesie Sąd zauważa, że podane w decyzji motywy nie pokrywają się z treścią pisma Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o przekazaniu odwołania wraz z aktami sprawy do SKO. Organ pierwszej instancji wydał swą decyzję z naruszeniem przepisu art. 90 u.o.p. poprzez zupełne zignorowanie tej regulacji i nie wyjaśnienie, kto był właścicielem działki z której usunięto drzewa lub krzewy. Nieustalenie tej kwestii mogło doprowadzić do wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości działania organu. Otóż w myśl treści art. 90 u.o.p. obowiązującej w chwili orzekania, czynności, o których mowa w art. 83-89 u.o.p., w zakresie, w jakim wykonywane są one przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, w odniesieniu do nieruchomości będących własnością gminy, wykonuje starosta. Zawarte w tym przepisie rozwiązanie jest konsekwencją postanowień zawartych w art. 24 K.p.a. zobowiązujących do wyłączenia się od rozstrzygania w sprawie pracowników pozostających z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, wyd. III, Lex 2013). Art. 90 u.o.p. pozbawia kompetencji orzeczniczych wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w zakresie spraw dotyczących nieruchomości należących do gminy, której jest organem. Resumując, przytoczony przepis u.o.p. wyklucza działania procesowe Burmistrza Miasta [...] polegające na wydawaniu decyzji m.in. na podstawie art. 88 u.o.p. w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Gminy Miasto [...] Na podstawie przekazanych Sądowi akt administracyjnych tj. informacji z rejestru gruntów, ustalono, że działka z której M.K. dokonał usunięcia drzew o nr 2449 stanowi własność Gminy Miejskiej [...] Jednocześnie według wnioskodawczyń powyższa działka została zasiedziana i nie stanowi przedmiotu własności Gminy. Strony wnioskujące już w piśmie inicjującym postępowanie poinformowały Organ, że zostało wszczęte postępowanie sądowe o zasiedzenie działki drogowej nr 2449. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że skutek zasiedzenia następuje z mocy samego prawa i powoduje nabycie przez posiadacza samoistnego z upływem ostatniego dnia określonego terminu prawa własności do nieruchomości. Wydane w postępowaniu nieprocesowym postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma charakter deklaratoryjny, jest dowodem nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie. Oznacza to, że w toku postępowania zakończonego przez Burmistrza toczyło się postępowanie sądowe, którego wynik mógł przesądzić o tytule własności do działki nr 2449. Ta istotna dla sprawy okoliczność została zupełnie pominięta zarówno przez Burmistrza jak również SKO. Wobec powzięcia przez Organ informacji o toczącym się postępowaniu mogącym przesądzić o tym kto (Gmina [...] czy wnioskodawczynie) był na chwilę popełnienia deliktu właścicielem działki o nr 2449, konieczne było zawieszenie postępowania w celu rozstrzygnięcia przez sąd cywilny kwestii prawa własności do działki o nr 2449. Jeżeli bowiem własność tej działki należała do Gminy Miasto [...] to Burmistrz tej gminy był wyłączony od orzekania w sprawie z mocy art. 90 u.o.p. Natomiast w sytuacji gdy sąd powszechny potwierdzi prawa własności wnioskodawczyń – Z.C. oraz J.C. – to tym samym potwierdziłby kompetencje Burmistrza Miasta [...] do rozstrzygania o sprawie na podstawie art. 83 – 89 u.o.p. Z uwagi na to, że załatwienie sprawy było uzależnione od rozstrzygnięcia kwestii zasiedzenia działki o nr 2499, to koniecznym było powstrzymanie się Organu od wyjaśniania sprawy i wydawania decyzji, tym bardziej że w świetle dostępnych informacji nieruchomość ta należy do majątku Gminy Miasto [...] Już ta okoliczność oraz treść art. 90 u.o.p. powinna była powstrzymać Burmistrza od orzekania w sprawie rzeczy stanowiącej własność Gminy, którą reprezentuje. Dodać do tego należy, iż okoliczności związane z ustaleniem podmiotu władającego nieruchomością mają istotne znaczenie dla adresata decyzji nakładającej sankcje z tytułu nielegalnego usunięcia drzewa lub krzewu. Otóż odpowiedzialność posiadacza nieruchomości na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. byłaby wyłączona tylko wówczas, gdyby usunięcie drzewa lub krzewu nastąpiło bez jego wiedzy i zgody. Jeżeli zaś nastąpiło to za jego wiedzą i zgodą, to posiadacz nieruchomości a nie ten kto faktycznie wyciął drzewo lub krzew winien ponieść sankcję administracyjną. Podkreślić też wypada, że usuwanie drzew w rozumieniu przepisu art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie musi być działaniem zamierzonym, a dla powstania odpowiedzialności wystarczy że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu konkretnych czynności (zob. wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r., o sygn. akt II OSK 568/10). Ponieważ nie ustalono ponad wszelką wątpliwość komu przysługiwało prawo własności nieruchomości, z której dokonano wycięcia drzew i krzewów to naruszono tym samym przepisy art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz art. 90 u.o.p. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego koniecznym było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Natomiast Kolegium dopuściło się naruszenia przepisów art. 15, art. 28, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania odwoławczego wszczętego przez strony postępowania. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Burmistrz Miasta [...] uwzględni dostrzeżone przez WSA uchybienia norm prawa procesowego, co winno polegać na ustaleniu podmiotu władającego działką o nr 2449 przy uwzględnieniu ewentualności zasiedzenia tej nieruchomości przez strony skarżące. W zależności od tego ustalenia, Organ ten winien podjąć dalsze działania nie pomijając przy tym art. 90 u.o.p. Z tych przyczyn orzeczono jak w sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.