II SA/Rz 908/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję Przedmiotem skargi M. K. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2013 r. M. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej wnioskodawcy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1117/3 w K. Wnioskowana zmiana obejmowała wykonanie niwelaty terenu wraz z wykonaniem skarpy przy granicy nieruchomości oraz wykonaniem utwardzenia drogi dojazdowej do budynku. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. w zakresie objętym złożonym wnioskiem. Rozstrzygnięcie to, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. K., uchylono decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, przed zmianą pozwolenia na budowę organ winien ustalić, czy roboty budowlane objęte wnioskiem o zmianę decyzji zostały już rozpoczęte bądź wykonane zwłaszcza, że o ich wykonaniu sygnalizował w toku postępowania odwołujący się. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "Pb"), Prezydent Miasta [...] ponownie zmienił własną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2013 r., w części dotyczącej zagospodarowania terenu poprzez zmianę projektowanego ukształtowania terenu oraz utwardzenia klińcem drogi dojazdowej do budynku. Wskazał, że na jego wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych na działce nr 1117/3, jednakże nie stwierdził nieprawidłowości obligujących do zajęcia stanowiska w formie decyzji administracyjnej. Wnioskowane zmiany dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania działki, a zatem stanowią w myśl art. 36 a Pb istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jest dopuszczalne wyłącznie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Do wniosku o zmianę pozwolenia inwestor dołączył projekt budowlany sporządzony przez osobę legitymującą się wymaganymi uprawnieniami, w treści którego zawarto opinię geotechniczną potwierdzającą, że planowane prace niwelacyjne nie będą miały wpływu na działki sąsiednie. Nie zgadzając się z wydaną decyzją, M. K. wniósł od niej odwołanie, w którym zakwestionował poprawność zatwierdzonego projektu budowlanego oraz rozwiązań w nim przyjętych. Podniósł, że roboty budowlane polegające na wykonaniu niwelacji działki oraz wykonaniu skarpy zostały już zrealizowane, a wniosek o zmianę pozwolenia na budowę jest w tej sytuacji fikcją. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że utwardzenie klińcem drogi dojazdowej stanowi wykonywanie robót budowlanych, jednakże nie mają one charakteru istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Utwardzenie planowane pokrywa się bowiem z granicami oraz techniką wykonania "drogi dojazdowej" wskazanej w projekcie zagospodarowania terenu zawartym w projekcie pierwotnym. W odniesieniu do zmiany ukształtowania terenu stwierdził zaś, że wykonanie skarpy oraz niwelacji terenu nie spowoduje zmiany lokalizacji lub poziomu posadowienia budynku, ani tez budowy nowego obiektu budowlanego w stosunku do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Działania te mają na celu wyłącznie zmianę ukształtowania działki, która z resztą nie zmieni kąta nachylenia lub kierunku spływu wód powierzchniowych. Nie mogą być zatem uznane za istotne odstępstwo w rozumieniu przepisu art. 36a Pb, co z kolei obligowało do uchylenia wadliwej decyzji i umorzeniu postępowania w sprawie. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: I. art. 5 ust. 1 pkt 9 Pb poprzez przyjęcie, że zaprojektowanie i wykonanie skarpy, w wyniku której powstał płaski fragment, na którym posadowiony jest budynek mieszkalny nie ma wpływu na jego posadowienie oraz posadowienie budynku skarżącego, sąsiadującego z nieruchomością inwestora; II. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "Kpa"), poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; III. art. 15 Kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji; IV. art. 9 i art. 107 § 3 Kpa poprzez niedostateczne wskazanie i wyjaśnienie podstaw i przesłanek wydania zaskarżonej decyzji; V. art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli. Zdaniem strony skarżącej w sporządzonej opinii geotechnicznej pominięto wpływ zmiany ukształtowania terenu działki na działki i budynki sąsiednie, ograniczając zakres opinii wyłącznie co do wpływu na realizacje budynku inwestora. Ponadto projekt nie uwzględnia, że drogą dojazdową nie będzie odbywać się wyłącznie ruch samochodów osobowych, lecz również ciężarowych w celu m.in. dostarczenia materiałów budowlanych. Sam zaś fakt wykonania skarpy bezpośrednio przy granicy nieruchomości uniemożliwi zabudowę działek sąsiednich w odległości 3 m od spornej nieruchomości, gdyż wszelkie obiektu budowlane z uwagi na prawidłowość ich posadowienia będą musiały zostać zrealizowane w odległościach większych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec i uwzględnić z urzędu. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu Organ drugiej instancji naruszył przepisy K.p.a. dotyczące prowadzenia postępowania wyjaśniającego w postaci art. 7 i art. 77 K.p.a., w zakresie dotyczącym ustalania okoliczności związanych ze zmianą ostatecznego pozwolenia na budowę w zakresie ukształtowania terenu działki. Skutkowało to w rezultacie naruszeniem przepisów prawa materialnego dotyczących istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a także niewykazaniem podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania. Należy przypomnieć, że w świetle art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., nr 1409 ze zm.; zwana dalej u.P.b.) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Natomiast w myśl art. 36a ust. 5 u.P.b. nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu. Analiza treści powyższych regulacji prowadzi do wniosku, że do ich zastosowania poprzez wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę może dojść wówczas gdy projektowana zmiana jest istotna i jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Decyzja o zmianie ostatecznego pozwolenia na budowę nie może dotyczyć robót wykonanych. Jeżeli roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały wykonane, to wszczęte postępowanie o zmianę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Nie można przy tym oceniać charakteru odstąpienia od zatwierdzonego projektu na budowę w odniesieniu do robót zrealizowanych. Należy zgodzić się z przytoczonym w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., o nr [...], stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1520/11, iż decyzja o zmianie może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może być wydawana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z art. 32 ust. 4a u.P.b. Warto przypomnieć, iż w myśl tej regulacji nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1 tej ustawy, a więc bez pozwolenia na budowę. Wojewoda [...] działając w niniejszej sprawie naruszył przepis art. 7, 77 i 80 K.p.a. Zakres jego wyjaśnień dotyczących podstaw stosowania art. 36a ust. 1 i 2 u.P.b. wobec zmiany pozwolenia na budowę w zakresie dotyczącym zmiany zagospodarowania terenu poprzez zmianę ukształtowania działki inwestora polegającego na planowaniu wzniesienia skarp, jest niewystarczający. Wyżej wymieniony organ uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył wszczęte postępowanie administracyjne, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż wykonana na działce nr 117/3 skarpa nie jest obiektem budowlanym. Podkreślono również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, czy wykonane działania spowodowały wykonanie budowli, której definicję określa art. 3 pkt 3 u.P.b. W zakończeniu uzasadnienia stwierdzono jednoznacznie, iż w wyniku wykonanych prac nie powstał obiekt budowlany, zatem nie mogą mieć w niniejszej sprawie zastosowania przepisy art. 28 ust. 1 oraz art. 36a ust. 1 u.P.b. Według treści załączonego do akt projektu budowlanego zmienionego zostały przez inwestora zaprojektowane zmiany polegające na wykonaniu drogi dojazdowej i nowych skarp. Tym samym, Organy winny ustalić czy zmiany te są istotne względem zatwierdzonego projektu budowlanego chyba że zostały one w rzeczywistości wykonane. Jeżeli zostały wykonane, to badanie kwestii istotnego odstępstwa nie może mieć miejsca. Tymczasem dokonane przez Organ odwoławczy ustalenia i stwierdzenia o braku istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu na budowę, odnoszą się w całości do zrealizowanej na działce o nr 1117/3 przez inwestora skarpy. Wojewoda wyłącznie na podstawie oceny istniejącego stanu na działce a nie stanu projektowanego - wynikającego z wniosku oraz załączonych do wniosku dokumentów - stwierdza, że wykonane działania nie spowodowały istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu na budowę. Tymczasem ustalenia organu prowadzone pod kątem stosowania art. 36a u.P.b. powinny zmierzać do wyjaśnienia czy projektowana (planowana) zmiana, a więc zmiana nie zrealizowana przez inwestora i opisana w jego żądaniu, stanowi istotne odstępstwo od ostatecznego pozwolenia na budowę. W sytuacji, gdy zrealizowane zamierzenie w całości pokrywa się z wnioskiem o zmianę, organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Nie można przy tym umorzyć postępowania z tej przyczyny, że zrealizowane (podkreślenie Sądu) roboty budowlane nie stanowią istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu na budowę. Prawo dopuszcza umorzenie postępowania jeżeli projektowane, a więc nie zrealizowane w rzeczywistości roboty, nie są istotnym odstępstwem od wydanego pozwolenia. W niniejszej sprawie Wojewoda nie wyjaśnił również czy wykonana skarpa odpowiada temu czego żądał inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a żądanie to dotyczyło wykonania w terenie skarp a więc więcej niż jednej skarpy. Pismo PINB z dnia 9 stycznia 2014 r., nr [...], wyjaśnia jedynie, że inwestor nie dopuścił się istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, co nie jest równoznaczne z tym czy opisane przez inwestora zmiany są istotne w rozumieniu art. 36a ust. 1 u.P.b. Z uwagi na uchylenie przez Wojewodę decyzji organu pierwszej instancji, kwestią otwartą pozostaje to, czy wnioskowane przez M. B. we wniosku z dnia 9 sierpnia 2013 r. roboty obejmujące wykonanie nowych skarp według załączonego projektu budowlanego odpowiadają hipotezie przepisów u.P.b. dotyczących zmiany ostatecznego pozwolenia na budowę. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego powoduje, że WSA nie ma możliwości skontrolowania czy stwierdzenia organu znajdują pokrycie w zebranym materiale dowodowym jak i w obowiązujących przepisach prawa. Zdaniem Sądu, Wojewoda winien w tym zakresie poczynić podobne ustalenia do tych jakie wykonał w odniesieniu do robót polegających na utwardzeniu klińcem drogi dojazdowej do budynku mieszkalnego. Organ porównał bowiem zgodnie z przepisami zatwierdzony projekt budowlany z projektem budowlanym zmienionym. Nie budzi wątpliwości, że zakres robót zatwierdzonych i planowanych w tych granicach inwestycji nie zmienia się, przez co postępowanie w przedmiocie zmiany w tych granicach rzeczywiście stało się bezprzedmiotowe. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję w granicach dotyczących projektowanych przez inwestora skarp, naruszył więc przepisy art. 7, 77 i 80 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nie wykazując podstaw umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie dotyczącym zmiany polegającej na wzniesieniu skarp, nie udowodniono braku przedmiotu prowadzonego postępowania administracyjnego, czym w konsekwencji naruszono art. 105 § 1 K.p.a. Ponownie prowadząc postępowanie Wojewoda obowiązany będzie wyjaśnić czy projektowane zmiany pozwolenia na budowę zostały zrealizowane przez inwestora w całości, a jeżeli nie zostały, to czy projektowane zmiany stanowią istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu na budowę i innych warunków pozwolenia na budowę. Te przyczyny zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.