II SA/Rz 91/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. i J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki - skargę oddala - II SA/Rz 91/05 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2004 roku [...], który po rozpatrzeniu odwołania J. S. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 roku [...] i nakazał J. i J. S. dokonać rozbiórki rozbudowanej części budynku inwentarsko – składowego o wymiarach 9,00 x 8,50 m zlokalizowanej od strony północno – zachodniej tego budynku na działkach 4608/3 i 4608/1 w Ł. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 par.1 pkt 2 k.p.a oraz art. 48 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane / Dz. U. z 2003 roku nr 207 poz.2016 ze zm./. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika, że oględziny dokonane w dniu [...] sierpnia 2004 roku wykazały, że na działkach nr 4608/3 i 4608/1 położonych w Ł. stanowiących własność J. i J. S. prowadzona jest rozbudowa budynku inwentarsko – składowego , murowanego, ze ścianami z pustaków silikatowych i ceramicznych. Parter budynku jest wykończony, połączony funkcjonalnie z istniejącym budynkiem inwentarsko – składowym, użytkowany od 2003 roku jako chlewnia. Piętro jest w stanie surowym, bez dachu. Budowa rozpoczęta była w 2003 roku, bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia. Organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 48, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2 w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazał też, że nie ma możliwości wdrożenia postępowania z art. 48 ust. 2 umożliwiającego zalegalizowanie przedmiotowej rozbudowy z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 48 ust.1, 52 i 81 pkt 4 prawa budowlanego z 1994 roku. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł J. S. Zarzucił, że jest rolnikiem i ze względu na sytuację rodzinną zmuszony był rozbudować istniejącą zabudowę gospodarstwa. Nie miał świadomości nielegalnego działania, sądząc, że budowa obiektu związanego z produkcją rolną nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, że po przeanalizowaniu akt sprawy doszedł do przekonania ,że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zasadne. Od 11 lipca 2003 roku art. 48 prawa budowlanego otrzymał nowe brzmienie. Celem zmian jest stworzenie nowych prawnych podstaw umożliwiających odstąpienie od obowiązku orzekania bezwarunkowej rozbiórki w stosunku do obiektów samowolnie budowanych lub wybudowanych. Stwierdzając samowolę budowlaną organ nadzoru budowlanego wszczyna postępowanie na podstawie art. 48 ust.1, gdy nie są spełnione przesłanki opisane w art. 48 ust.2. W rozpatrywanej sprawie ocena o braku możliwości legalizacji jest prawidłowa. Inwestor nie posiada ostatecznej decyzji o w.z. i z.t., nie istnieje też aktualny plan zagospodarowania przestrzennego na teren, na którym zlokalizowany jest budynek. Brak przepisów prawa miejscowego oraz w/w decyzji uniemożliwia podjęcie działań legalizacyjnych. Budowa przedmiotowego budynku wymagała pozwolenia na budowę. Przepisy obowiązujące w chwili rozpoczęcia robót zwalniały inwestorów z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przy rozpiętości konstrukcji do 4,80 m. Budowa takich obiektów wymagała jednak uprzedniego zgłoszenia, co nie miało miejsca w sprawie. Korekty wymagało jednak określenie wielkości budynku , bowiem kontrola wykazała, że jego wymiary wynoszą 9,00 m x 8,50 m, a nie, jak wskazano w decyzji organu I instancji – 9,00 m x 5,50 m. W skardze do WSA J. i J. S. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając : - naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji na niekorzyść odwołującego orzekając o rozbiórce obiektu o wymiarach 9 x 8,50 , podczas, gdy organ I instancji nakazał rozbiórkę obiektu o wymiarach 9 x 5,50 m. Przepis art. 139 stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść odwołującego - naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie stron czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego oraz uniemożliwienia wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; - naruszenie przepisu art. 77 k.p.a. poprzez nie zebranie i nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób rutynowy, bez wdawania się w istotę rozpatrywanej sprawy , nie wzięto pod uwagę okoliczności, w których inwestor rozpoczął rozbudowę budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zreformowano sentencję organu I instancji, bowiem podano w niej błędnie szerokość budynku, co potwierdzone zostało podczas rozprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę jako instancja merytoryczna, co oznacza, że organ ten nie jest skrępowany ani żądaniami odwołania, ani ustaleniami i treścią rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ odwoławczy może naprawić błędy postępowania, bez potrzeby polecania ich prostowania przez organ I instancji w trybie art. 113 k.p.a. W sytuacji sprostowania pomyłki, nie ma mowy o orzekaniu na niekorzyść skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269/ sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl art. 145 P.p.s.a. Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności , ewentualnie niezgodności z prawem , gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej właśnie kontroli legalności w rozpatrywanej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana na podstawie art. 138 par.1 pkt 2 k.p.a. uchylająca w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Występujący w sprawie problem prawny dotyczy kwestii, czy przedmiotowa rozbudowa istniejącego budynku inwentarsko – składowego stanowi samowolę budowlaną, a jeśli tak - czy istnieje możliwość jej zalegalizowania. W trakcie postępowania administracyjnego inwestorzy – J. i J. S. zarzucili, że realizowany przez nich obiekt jest budynkiem związanym z produkcją rolną i jako taki – nie wymaga pozwolenia lub zgłoszenia budowlanego. Przepis art. 29 ust.1 pkt.1 lit.a ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane / Dz. U. 00.106.1126/ zwanej dalej ustawą, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej – parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m. Należy w tym miejscu stwierdzić, że obiekt będący przedmiotem sprawy jest budynkiem piętrowym, a nie parterowym, którego dotyczy wymieniony przepis / karta 12 akt administracyjnych – dokumentacja fotograficzna/ Gdyby nawet przyjąć, że budowa mieści się ramach tego przepisu, to , zgodnie z art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy – wymagała uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi. Akta sprawy wskazują, że inwestorzy nie dokonali zgłoszenia wymaganego przepisem art. 30 ust.1 pkt 1 ustawy, nie wystąpili też o pozwolenie na budowę . W tej sytuacji należy stwierdzić, że realizacja rozbudowy budynku stanowi samowolę budowlaną. Ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw , obowiązująca od 11 lipca 2003 roku wprowadziła nowe brzmienie przepisu art. 48 prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych. Zmiany wprowadzone w tym przepisie miały na celu umożliwienie odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki pod warunkiem spełnienia wymienionych tam przesłanek. I tak, zgodnie z tym przepisem , właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust.2, w drodze decyzji , rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części , będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę / ust.1/. Jeżeli budowa, o której mowa w ust.1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /pkt 1/ , nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem / pkt 2/, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych . Akta sprawy, w szczególności – pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2005 roku oraz notatka służbowa sporządzona w dniu [...] sierpnia 2004 roku / k. 9 akt administracyjnych / , wskazują, że dla terenu w którym położone są przedmiotowe działki nr 4608/3 i 4608/1, z dniem 31.12.2002 roku utracił ważność plan zagospodarowania przestrzennego m.Ł. uchwalony przez Radę Miejską w Ł. uchwałą nr [...] z dnia [...].IX.1994. Na inwestycje położone na tych działkach nie wydano też decyzji ustalającej warunki zabudowy. Te okoliczności wskazują, że w rozpatrywanej sprawie nie mógł być zastosowany w/w przepis art. 48 ust.2 , a nakazanie rozbiórki było zasadne. Sąd nie podziela zasadności zarzutu skargi, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść skarżących, orzekając o rozbiórce części budynku inwentarsko – składowego o wymiarach 9,00 x 8,50 w sytuacji, gdy organ I instancji nakazał rozbiórkę części budynku o wymiarach 9,00 x 5,00 m. Akta administracyjne zawierają protokół oględzin z dnia [...] sierpnia 2004 roku przeprowadzonych z uczestnictwem inwestorów – J. i J. S./ k. 8 i nast./. Protokół , podpisany przez strony postępowania zawiera zapis, że budowa została rozpoczęta we wrześniu 2003 roku i posiada wymiary 8,50 m x 9,00 m. Świadczy to o tym , że wymiary budynku podane w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łańcucie - 5,50 m x 9,00 m są określone niezgodnie z poczynionymi przez ten organ ustaleniami. Należy tu wskazać, że przepis art. 138 k.p.a. stanowiący podstawę prawną decyzji organu II instancji poświęcony jest w całości rodzajom decyzji odwoławczych, a wynika z niego, że przyznaje on organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem może być utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji / a nie oddalenie odwołania/, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Przepis ten uprawnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej pozwalając temu organowi na wyeliminowanie decyzji organu I instancji z obrotu prawnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy rozpatruje sprawę jako instancja merytoryczna, jest więc uprawniony do naprawienia błędów organu I instancji. Realizując to uprawnienie organ odwoławczy , po przeprowadzeniu w dniu [...] listopada 2004 roku rozprawy administracyjnej , po zawiadomieniu stron i przy udziale J. S. dokonał ponownie pomiaru przedmiotowej dobudowy, stwierdzając, że jej wymiary wynoszą 9,00 x 8,50 m. Po takich ustaleniach , w ocenie Sądu – prawidłowo, uchylił decyzję organu I instancji i wydał decyzję o rozbiórce obiektu. Zarzut skargi jakoby w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji zostały naruszone przepisy art. 10 i 77 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżących czynnego udziału postępowaniu i nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, jest chybiony. Organy obu instancji działały na podstawie prawa jako organy uprawnione do nadzoru budowlanego, podjęły też wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy , dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. W zawiadomieniu o wyznaczonej na dzień [...] listopada 2004 roku rozprawie organ odwoławczy powiadomił o prawie składania przez strony wyjaśnień, wnioskowania dowodów i wypowiadania się co do wyników postępowania dowodowego. Organ wskazał nadto, że z uwagi na konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i zebrania materiału dowodowego, sprawa zostanie załatwiona do 10 grudnia 2004. Strony nie skorzystały z tego prawa, a odwołujący J. S. zarzucił jedynie, że realizowany budynek gospodarczy przeznaczony jest do składowania płodów rolnych, wnosząc o zalegalizowanie samowolnie wykonanych robót budowlanych i wskazał, że rozbudowa stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej. Sąd stwierdza, że organ odwoławczy nie był uprawniony do uwzględnienia tych zarzutów odwołującego z uwagi na brzmienie omówionego wyżej przepisu art. 48 ust.2 prawa budowlanego, który ewentualną legalizację samowoli budowlanej uzależnia od spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Odnośnie zarzutu podniesionego w odwołaniu, a powtórzonego w skardze, dotyczącego okoliczności, w których inwestor rozpoczął rozbudowę budynku gospodarczego, Sąd zauważa, że nie mógł być on uwzględniony przez organ odwoławczy, nie był również przedmiotem rozważań Sądu. Możliwości zalegalizowania przez organy administracyjne samowoli budowlanej zostały przedstawione wyżej. Natomiast granice orzekania przez sąd administracyjny określa wskazany wyżej przepis art. 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych , powierzając temu sądowi kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta wykazała, że organ nie naruszył prawa przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, a jednocześnie prawidłowo skorygował błąd popełniony przez organ I instancji. Sąd uznał, że stan faktyczny niniejszej sprawy został przez organy obu instancji oceniony prawidłowo. Wybudowanie obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną i w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego obowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Z powyższych względów Sąd uznał , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego Sąd orzekł, jak sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a.