II SA/Rz 91/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO (del.) E. Partyka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi A. Dz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 91/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w sprawie pobrania przez A. D. nienależnych świadczeń z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007r. do maja 2008r., i odstąpienia od żądania zwrotu części tych świadczeń utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 98 w związku z art. 6 pkt 16 i art. 104 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362). W uzasadnieniu organ stwierdził, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej działający z upoważnienia Wójta Gminy [...] do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej – decyzją z dnia [...] listopada 2009r. ustalił, że A. D. pobrała nienależnie świadczenia z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007r. do maja 2008r. w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie leczenia i zakup leków, dokonanie drobnych remontów, zakup odzieży w wysokości 510 zł, w postaci zasiłku okresowego w wysokości 969,87 zł oraz w postaci zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 880 zł i łączna kwota nienależnie pobranych świadczeń wynosi 2359,87 zł- w pkt I sentencji decyzji, w pkt II postanowił odstąpić od żądania zwrotu części nienależnie pobranych świadczeń w wysokości 500,00 zł, a w pkt III zobowiązał A. D. do zwrotu pozostałej części nienależnie pobranych świadczeń, tj. kwoty 1859,87 zł w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna, na wskazane konto Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ I instancji w motywach w.w. decyzji wskazał, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 21 maja 2009r. sygn. akt IISA/Rz 17/09 - decyzją z dnia [...] września 2009r., uchylił decyzje wydane w okresie od 28.06.2007 do 14.04.2008r. Decyzjami tymi zostały przyznane skarżącej określone w rozstrzygnięciu świadczenia z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. Z uwagi na to, że A. D. nie poinformowała pracownika GOPS o uzyskaniu w maju 2007 r. dochodu ze sprzedaży nieruchomości położonej w P., obejmującej zabudowaną działkę nr 122 o powierzchni 1200 m2 za cenę 48000,00 zł, z czego w lipcu otrzymała kwotę 47000 zł, która podzielona przez 12 miesięcy, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, dała miesięczną kwotę 3916,67 zł, którą należało doliczyć do dochodu strony począwszy od lipca 2007 r. do czerwca 2008 r. Doliczenie tej kwoty do dochodu rodziny A. D. spowodowało, że dochód ten przekraczał kryterium dochodowe, wynoszące 1053,00 zł uprawniające do pobierania ww. świadczeń z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. Decyzje przyznające te świadczenia zostały uchylone decyzją z dnia [...] września 2009 r., która została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...].10.2009 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej powołał art. 6 pkt 16, art. 98 oraz art. 109 i art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał, że w ponownie prowadzonym w przedmiotowej sprawie postępowaniu po raz kolejny rozpatrzono wniosek A. D. o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa i zdrowotna rodziny A. D. jest znana pracownikowi socjalnemu GOPS ze względu na systematyczne korzystanie ze świadczeń z pomocy społecznej. Choć sytuacja ta jest trudna to otrzymane przez A. D. znaczne środki finansowe ze sprzedaży ww. nieruchomości oraz posiadanie dwóch samochodów osobowych powodują, że nie można tej sytuacji uznać za szczególną, powodującą odstąpienie od zwrotu całej nienależnie pobranej kwoty. W oparciu o art. 104 ust. 4 ustawy, organ odstąpił od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w części wynoszącej 500,00 zł, uznając, że spłata całości kwoty stanowiłaby dla rodziny nadmierne obciążenie, podczas gdy pozostała do zapłaty kwota 1859,87 zł, z uwagi na znaczne środki finansowe pozyskane z tytułu sprzedaży ww. nieruchomości oraz posiadany majątek, nie powinna stanowić takiego obciążenia. Odwołanie od tej decyzji wniosła A. D. z prośbą o ponowne rozpatrzenie sytuacji jej rodziny i umorzenie w całości określonej w zaskarżonej decyzji kwoty, gdyż w dalszym ciągu jest zatrudniona na 1/2 etatu i otrzymuje tylko 350,00 zł wynagrodzenia, pieniędzy brakuje na leki dla obojga małżonków, a także córki, na życie, a nawet na zakup chleba, nadal korzysta z opieki i nie ma z czego zapłacić określonej w decyzji kwoty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ podał, że w sprawie nastąpiła zmiana w sytuacji dochodowej o jakiej mowa w art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), zwanej dalej ustawą. Uzyskany przez A. D. dochód ze sprzedaży nieruchomości położonej w P., obejmującej zabudowaną działkę nr 122 o powierzchni 1200 m2, za cenę 48000,00 zł, z czego w lipcu otrzymała kwotę 47000,00 zł, która z mocy przepisu art. 8 ust. 11 ustawy podlega rozliczeniu w okresie 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca lipca 2007 r., a więc do czerwca 2008 r. Organ wskazał, że skarżącej zostały przyznane i wypłacone świadczenia w formie zasiłków celowych oraz zasiłków okresowych na skutek ustalenia przez organ dochodu jej rodziny w wysokości znacznie niższej od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stało się tak w wyniku zatajenia przez odwołującą uzyskania dochodu ze sprzedaży ww. majątku, a wskutek tego błędnego ustalenia dochodu jej rodziny, stanowiącego podstawę przyznania i wypłacenia świadczeń z pomocy społecznej. Wydane w okresie od 28.06.2007 r. do 14.04.2008 r. decyzje przyznające ww. świadczenia z pomocy społecznej zostały uchylone decyzją Kierownika GOPS z dnia [...] września 2009 r. nr: [...], która utrzymana została w mocy decyzją nr: [...] z dnia [...] października 2009 r. GOPS nie został powiadomiony o uzyskaniu ze sprzedaży nieruchomości dochodu w wysokości 47000,00 zł, czyli w kwocie 3916,66 zł miesięcznie (47000,00 : 12 = 3916,67). Spowodowało to utratę prawa do świadczeń z pomocy społecznej z racji znacznego przekroczenia kwoty kryterium dochodowego jej trzyosobowej rodziny (351 x 3 = 1053,00), uzyskanych przez A. D. w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008 r. w łącznej kwocie 2359,87 zł. W związku z tym pobrane świadczenia pieniężne z pomocy społecznej są nienależnie pobranymi świadczeniami. Podlegają one zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny zgodnie z art. 98 ustawy, i ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 104 ust. 1 ustawy). A. D. wniosła o umorzenie w całości kwoty 2359,87 zł nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej w okresie od lipca 2007 r. do maja 2008r. Organ pierwszej instancji ocenił, że jest to wniosek o odstąpienie od żądania zwrotu wydatków na udzielone świadczenia pieniężne. Zgodnie z art. 104 ust. 4 ustawy - w przypadkach szczególnych, zwłaszcza jeżeli żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenie w całości lub w części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielanej pomocy, właściwy organ na wniosek pracownika socjalnego lub osoby zainteresowanej może odstąpić od żądania takiego zwrotu. Odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest dopuszczalne wyłącznie w sytuacji ustalenia w prowadzonym w konkretnej sprawie postępowaniu, iż sytuacja rodziny jest szczególnym przypadkiem, a żądanie zwrotu wydatków na udzielone świadczenia w całości lub części stanowiłoby dla osoby zobowiązanej nadmierne obciążenie lub też niweczyłoby skutki udzielonej pomocy, a ponadto, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może, ale nie musi uwzględnić zgłoszonego w takim przedmiocie wniosku. W ocenie organu sytuacja rodziny A. D. nie jest szczególnym przypadkiem, w rozumieniu przepisu art. 104 ust. 4 ustawy. Co prawda sytuacja zdrowotna i finansowa rodziny odwołującej jest trudna, i z tego względu, na wniosek, zaskarżoną decyzją organ postanowił odstąpić od żądania zwrotu części nienależnie pobranych świadczeń - w wysokości 500,00 zł. Jednakże trudna sytuacja finansowa i zdrowotna rodziny odwołującej, jak przedstawione to zostało w odwołaniu i jak uznał organ pierwszej instancji, nie stanowi podstawy do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z pomocy społecznej, gdyż warunkiem takiego odstąpienia jest wyłącznie stwierdzenie istnienia podstaw do uznania sytuacji rodziny za szczególny przypadek, jak to wyżej wykazano, co jednak nie ma miejsca, w rozpoznawanym przypadku. Skargę na tę decyzję wniosła A. D. domagając się ponownego rozpatrzenia jej sprawy. Podała, że pracuje na 1/2 etatu z wypłatą 320,00 zł "na rękę" po wszystkich potrąceniach. Jej mężowi zabrano rentę choć w dalszym ciągu jest na lekach. Córka jest w wieku szkolnym i często choruje. Skarżąca podała, że ma skierowanie na operację. Znajduje się w trudnej sytuacji materialno-bytowej. Wskazała, że korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Często nie ma nawet za co kupić chleba. Wyjaśniła, że sprzedała dom matki i ani grosza z tego nie miała dla siebie. W przedstawionych w toku postępowania dokumentach wyjaśniała, że pieniądze te przeznaczone były na zwrot pożyczek, a za resztę powstał nagrobek ponieważ był to cały dorobek zmarłej. Wniosła o ponowne rozpatrzenie jej sprawy i umorzenie kwoty. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis § 2 wymienionego artykułu wymienia podstawową zasadę wykonywania przez te sądy funkcji kontrolnej stanowiąc, iż sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem. Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. Sąd administracyjny pełni wyłącznie funkcje kasacyjne. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając niniejszą sprawę w takim aspekcie Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Na obecnym etapie nie ulega wątpliwości , że organy wykonały wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 21.05.2009 r. w sprawie II SA/Rz 17/09. Decyzją z dnia [...].09.2009 r. organ I instancji uchylił decyzje przyznające A. D. świadczenia z pomocy społecznej. SKO decyzję powyższą utrzymało w mocy, zaś tutejszy Sąd prawomocnym już wyrokiem z dnia 29.01.2010 r. w sprawie II SA/Rz 900/09 skargę A. D. oddalił. Nie budzi wątpliwości prawidłowość obliczenia przez organy wysokości kwoty stanowiącej świadczenia nienależne w rozumieniu art. 6 pkt 16 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej ani możliwość objęcia jedną decyzją kwestii ustalenia, że skarżąca pobrała nienależne świadczenia z pomocy społecznej oraz rozpoznanie jej wniosku w zakresie odstąpienia od żądania zwrotu - a to wobec zestawienia przepisów art. 98 i art. 104 ustawy o pomocy społecznej. W niekwestionowanym w tym zakresie stanie faktycznym sprawy A. D. pobrała w okresie od lipca 2007 roku do maja 2008 r. zasiłki celowe i okresowe na łączną kwotę 2359,87 zł. Taka właśnie kwota jest sumą pobranych po uprzednim przyznaniu przez organ I instancji zasiłków na dofinansowanie leczenia, zakup żywności, odzieży zimowej dla członków rodziny, pokrycie kosztów drobnych remontów domu czy zasiłków okresowych z tytułu bezrobocia męża skarżącej. W świetle znajdujących się w aktach administracyjnych sprawy dowodów i podnoszonych w toku postępowania przez stronę okoliczności zastrzeżenia natomiast budzi rozstrzygnięcie jej wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Jasne jest, że zgodnie z art. 98 ustawy o pomocy społecznej nienależnie pobrane świadczenia podlegają zwrotowi niezależnie od dochodu rodziny. Oczywistym jest też, że decyzja organu w tym zakresie ma charakter uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może rozstrzygnąć sprawę w takim samym stanie faktycznym w różny sposób. Jest to kompetencja do kształtowania rozstrzygnięcia według oceny celowości, dokonywana na podstawie i w granicach przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Sąd sprawując kontrolę legalności decyzji wydanych w zakresie uznania administracyjnego jest zobowiązany do rozważenia czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyła dopuszczalnej granicy swobody interpretacji (w zakresie określeń i wyrażeń nieostrych, ocennych) na tle konkretnego stanu faktycznego. Jednakże uznanie administracyjne nigdy nie oznacza dowolności w decydowaniu. Może się ono przejawiać w różnym zakresie tylko na etapie oceniania czy pewna forma prawna działania uregulowana w prawie podmiotowym ma znajdować zastosowanie do pewnego stanu rzeczy, który ma stanowić podstawę faktyczną decyzji administracyjnej (tak J. Filipek [w:] "W sprawie uznania administracyjnego" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Wrocławskiego. Przegląd Prawa i Administracji 1997, t. XXXVIII, s. 45). Stosując przepis uznaniowy, a taki charakter ma art. 104 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, do którego odsyła art. 98 tej ustawy, w każdym przypadku muszą być brane pod uwagę cele, dla których ustawa została wydana. Uprawnienie organu do wydawania decyzji o charakterze uznaniowym nie zwalnia jednak tego organu z obowiązku zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji o treści przekonującej pod względem prawnym i faktycznym (tak NSA w wyroku z dnia 19.03.1981 r., sygn. SA 234/81 – ONSA 1981, nr 1, poz. 23). W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) oznacza to przeprowadzenie postępowania z zastosowaniem m. in. przepisów art. 7, 8, 11 i 77 k.p.a. Tym warunkom zaskarżona decyzja nie odpowiada. Badając akta i zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że organy naruszyły w/w przepisy, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie wyjaśniły bowiem m. in. okoliczności, na które wskazywała skarżąca w oświadczeniu z dnia 19.05.2008 r. (dopiętym do druku wywiadu na odwrocie k. 31 akt organu I instancji). Zgodnie z art. 992 § 1 Kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą jego śmierci na spadkobiercę. Na podstawie tego przepisu obowiązki majątkowe zmarłego także przechodzą na spadkobierców, co oznacza, że obciążając aktywa tworzące spadek rodzą po stronie spadkobierców zmarłego obowiązek ich uregulowania. Długi powstałe za życia spadkodawcy przechodzą na spadkobierców w chwili otwarcia spadku - zgodnie z art. 924 k.c. - oznacza to chwilę śmierci spadkodawcy. W pojęciu długów mieści się m. in. obowiązek zwrotu pożyczki. Zauważyć należy, że A. D. wskazywała takie okoliczności jak zwrot z kwoty uzyskanej z tytułu sprzedaży odziedziczonej nieruchomości długów zmarłej matki. Z postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, że była ona jedyną spadkobierczynią, a w konsekwencji, że odpowiada ona za długi spadkodawczyni. W oświadczeniu wyżej wymienionym skarżąca podała z imienia i nazwiska osoby, którym zwróciła pieniądze pożyczone zmarłej matce i jakie to były kwoty. Organy, mimo obowiązku ustalenia stanu faktycznego stosownie do zasady prawdy obiektywnej nie wyjaśniły tej kwestii w żaden sposób nie można wykluczyć, że w jakimś stopniu wpłynęłoby to na rozstrzygnięcie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W ocenie Sądu organy mogły wezwać skarżącą choćby do przedłożenia oświadczeń podpisanych przez te osoby, które potwierdzać mogłyby wskazywane przez nią okoliczności. Sąd zauważa też, że SKO w uzasadnieniu podało, iż A. D. nie przedstawiła ani jednego dowodu na poparcie argumentów podniesionych w odwołaniu, w tym potwierdzających poniesienie bądź konieczność poniesienia kosztów leków i leczenia obojga małżonków i ich córki, co uniemożliwiać miało organowi ocenę jej argumentów jako wiarygodne. Powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z faktem, że w aktach sprawy znajdują się kopie trzech zaświadczeń lekarskich z dnia 16.10.2008 r. wystawionych przez lekarza rodzinnego J. G. dla skarżącej, jej męża i córki i właśnie z treścią tych zaświadczeń. Organ nie odniósł się w żaden sposób do tej okoliczności, czym naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Odrębną kwestią jest niewyjaśnienie okoliczności kiedy skarżąca nabyła samochody, z których posiadania czyni się jej zarzut. Jeśli bowiem nastąpiło to we wcześniejszym okresie niż uzyskała zapłatę za sprzedaną nieruchomość i mimo tego przyznawano jej świadczenia w ramach pomocy społecznej, to nielogiczne jest i niekonsekwentne czynienie z tego zarzutu. Jeśli natomiast nabyła je po uzyskaniu środków ze sprzedaży odziedziczonej nieruchomości (na co może, chociaż nie musi, wskazywać data wystawienia dowodu rejestracyjnego dla samochodu Fiat nr rejestracyjny [...], tj. 22.10.2007 r.) to z pewnością powinno wpłynąć powyższe na ocenę wniosku skarżącej. Zwrócić także należy uwagę na ewentualne koszty utrzymania tych pojazdów. Wyjaśnienie wyżej wskazanych okoliczności jest w ocenie Sądu niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego, który powinien być podstawą rozstrzygnięcia przez organy w zakresie wniosku o odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, zwłaszcza przy ocenie czy rzeczywiście przypadek skarżącej nie jest przypadkiem szczególnym i czy żądanie zwrotu nie będzie stanowić dla niej nadmiernego obciążenia, bądź nie zniweczy celów udzielonej pomocy. Mając na uwadze powyższe oraz to, że przeprowadzenie ewentualnego postępowania dowodowego w tym zakresie spoczywać powinno na organie I instancji, Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W punkcie drugim wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.