II SA/Rz 911/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania spływu wód opadowych -skargę oddala- Przedmiotem skargi S. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [....] o odmowie uwzględnienia żądania dotyczącego uregulowania spływu wód opadowych. Decyzje te zapadły w następującym stanie sprawy: Po rozpoznaniu podania S. Z., decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] Burmistrz [...] odmówił wnioskodawcy uwzględnienia żądania dotyczącego uregulowania spływu wód opadowych na działkach nr 5464/18, 5464/34 i 5464/36 w G. Wskutek odwołania S. Z., SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchyliło decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po uzupełnieniu postępowania dowodowego, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Burmistrz [...] ponownie odmówił wnioskodawcy uwzględnienia żądania dotyczącego uregulowania spływu wód opadowych na działkach nr 5464/18, 5464/34 i 5464/36 w G. Podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm., dalej: p.w.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Organ I instancji wyjaśnił, że S. Z. domagał się nakazania K. S. - właścicielowi działki nr 5464/18 przywrócenia pierwotnego kierunku spływu wód opadowych przez odkopanie zasypanej dawnej polnej drogi w górnej części skarpy, usunięcie ziemi nasypowej ze skarpy i działki nr 5464/34, ujęcie wód opadowych z terenu powyżej skarpy i jej odprowadzenie do koryta ściekowego, ewentualnie wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom na działce S. Z. nr 5464/34. W ocenie strony podczas budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr 5464/18 ziemię z wykopów wywieziono w rejon skarpy zasypując polną drogę. Przy niwelacji terenu ziemię przemieszczono w stronę skarpy i podniesiono poziom terenu o około 1,5m. Zasypanie polnej drogi spowodowało zatrzymanie naturalnego spływu wód opadowych po jej terenie do potoku. Obecnie wody opadowe kierują się w stronę działki wnioskodawcy. S. Z. podniósł też zarzut wpuszczania do ziemi ścieków z szamba na działce nr 5464/18, które spływają w grunt skarpy i powodują stałe jego nawadnianie. Wnioskodawca zażądał ponadto uregulowania spływu wód opadowych na działce nr 5464/13 własności Z. K., A. M., M. K. i M. Z. Burmistrz [...] ustalił, że działka nr 5464/18 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym. Wody opadowe z dachów znajdujących się tam obiektów odprowadzane są rurociągiem do rowu przy drodze przylegającej do działki nr 5464/18. Północna i zachodnia część działki nr 54564/18 ukształtowana jest ze spadkiem w kierunku północnym, a strona południowa w kierunku drogi. Na działce nr 5464/34 i części działki nr 5464/36 znajduje się budynek mieszkalno-gospodarczy, z którego wody opadowe odprowadzane są rurociągiem do cieku wodnego po stronie zachodniej. Na działce nr 5464/36 od strony południowej znajduje się skarpa o wysokości około 6m, niestabilnej podstawie i z widocznymi osuwiskami. Dolna część skarpy miejscami znajduje się w odległości około 1m od budynku, a południowa jego ściana została obsypana ziemią na wysokość około 2m. W miejscu zewnętrznego obsypania ziemią widoczne są zawilgocenia ściany, jak też namulenia i rozmoknięcia glinianej podłogi. Skarpa znajduje się również od wschodniej strony działki nr 5464/34. Działka nr 5464/13 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym, a teren ukształtowany z niewielkim spadkiem w stronę granicy i istniejącej za nią skarpy. W północno-zachodnim narożniku działki znajduje się budynek posiadający rynny tylko na części dachu. Woda opadowa nie jest z niego odprowadzana, lecz spływa na działkę i po jej powierzchni zgodnie z ukształtowaniem terenu, także w stronę skarpy. Na szczycie skarpy na działce nr 5464/34 znajduje się ogrodzenie działki nr 5464/13. W ocenie organu na wskazanych nieruchomościach nie doszło do zmiany ukształtowania terenu, stanu wód i kierunku spływu wód opadowych. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej wynika, że spływ ten przebiega z południa na północ w stronę działki nr 5464/36, a nie jak twierdzi wnioskodawca z zachodu na wschód. Na działce nr 5464/18 zgodnie z twierdzeniem S. Z. istniała droga polna służąca za dojazd do pól, jednak strony różniły się co do sposobu jej likwidacji. Dla wyjaśnienia sposobu spływu wód opadowych Burmistrz [...] przeprowadził dowód z opinii biegłego S. M. W oparciu o jego opinię przyjął, że stan gospodarki wodami na działce nr 5464/18 jest prawidłowy i nie powoduje uciążliwości i szkód dla działek nr 5464/36 i 5464/34. Istniejące na działce nr 5464/18 kanalizacje deszczowe ograniczyły spływ wód w kierunku skarpy na działce nr 5464/36 o 50%. Dlatego woda ta nie stanowi bezpośredniej przyczyny stwierdzonych zjawisk osuwiskowych. Spływ taki istniał również w przeszłości i nie powodował negatywnych skutków. Natomiast za przyczyny procesów osuwiskowych biegły uznał podcięcie przez S. Z. skarpy w trakcie prac na jego działkach nr 5464/34 i 5464/36, co osłabiło jej stateczność. Przyczyniło się do tego również wycięcie starego drzewostanu w obrębie skarpy, którego system korzeniowy stabilizował skarpę i ją osuszał, a korony drzew liściastych chroniły grunt przez odpadami atmosferycznymi. Negatywny wpływ miało ponadto wykonanie wykopu sieci gazociągu wzdłuż dolnej krawędzi skarpy. Na procesy osuwiskowe wpływu nie ma natomiast budynek na działce nr 5464/18. Organ I instancji ustalił też, że właściciele działki nr 5464/13 nie dokonali zarzucanych przez wnioskodawcę zmian. Spowodowane zostały one jak poprzednio wybieraniem przez S. Z. ziemi ze skarpy przylegającej do tej działki. Brak uciążliwości spływającą z działki nr 5464/13 wodą potwierdził biegły S. M. wyjaśniając, że kierunek spływu wód ma charakter pierwotny. Negatywnego wpływu nie wywiera też studnia na działce nr 5464/13, ponieważ lustro wody znajduje się poniżej dolnej krawędzi skarpy. W ocenie Burmistrza [...] nie było podstaw do uwzględnienia żądania wnioskodawcy i nakazania K. S. przywrócenia pierwotnego spływu wód na działce nr 5464/36, ponieważ stanowi ona własność S. Z. Zgodnie z art. 29 p.w. na tym ostatnim ciąży obowiązek usunięcia przeszkód i zmian w odpływie wody powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich. Po rozpoznaniu odwołania S. Z. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia był przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Powołując się na dyspozycję art. 29 p.w. Kolegium podało, że właściciel gruntu nie może dokonywać jakichkolwiek działań, które prowadzą do zmiany stanu wody na gruncie i powodują szkodę na gruncie sąsiednim. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia szkodliwych dla gruntów sąsiednich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, chociażby powstały wskutek przypadku lub działania osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie niezbędne zatem było ustalenie stanu wód przed podjęciem określonych działań przez właściciela oraz wywierania przez nie szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji, że zmian takich nie dokonano były prawidłowe. Odwołujący się nie przeprowadził przeciwdowodu względem opinii S. M. Ta oceniona została jako fachowa, rzeczowa i spójna. Udowodnione zostało, że przyczyną procesów osuwiskowych było wybieranie przez S. Z. ziemi ze skarpy podczas prac niwelacyjnych na działkach nr 5464/34 i 5464/36. Na działach sąsiednich o nr 5464/13 i 5464/18 w toku procesów inwestycyjnych nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód opadowych, a wykonana na działce nr 5464/18 kanalizacja ograniczyła ten spływ o 50%. Z kolei ilość wody spływającej z budynku na działce nr 5464/13 na działki S. Z. jest znikoma i nie stanowi bezpośredniej przyczyny osuwania się skarpy. Brak było również dowodu na zarzucaną przez odwołującego się nieszczelność podziemnych zbiorników na działkach nr 5464/13 i 5464/18, w szczególności nie był odczuwalny zapach szamba. SKO nie podzieliło także pozostałych zarzutów odwołania i odmówiło uwzględnienia zgłoszonych wniosków dowodowych. Skargę na decyzję SKO wniósł S. Z. Strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i nakazania właścicielowi działki nr 5464/18 wykonania określonych robót oraz nakazania uregulowania spływu wód opadowych na działce nr 5464/13. Skarżący zarzucił naruszenie art. 29 p.w. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do zmiany kierunku spływu wód z działek nr 5464/18 i 5464/13 na działki nr 5464/36 i 5464/34. Naruszenia przepisów art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 8 k.p.a. strona upatruje w błędnym ustaleniu, że przed niwelacją działki nr 5464/18 wody gruntowe spływały w kierunku działki nr 5464/36 i że nie doszło do zmian spływu wód opadowych na działce nr 5464/13 oraz uznanie, że spływ wody z budynku gospodarczego na tej działce nie ma istotnego znaczenia. Organy nie rozważyły całokształtu materiału dowodowego, zwłaszcza opinii technicznej J. K. dotyczącej przyczyn powstawania osuwiska skarpy na działce nr 5464/36 i opinii geotechnicznej J. P. w sprawie zabezpieczenia skarpy nr działce nr 5464/36. Dokumenty te mają wskazywać na przyczynę osuwania się skarpy. Z kolei naruszenia przepisów art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. S. Z. dopatruje się w nieuwzględnieniu wniosków dowodowych dotyczących powołania dodatkowych biegłych z zakresu budownictwa i melioracji oraz wykonania badań geologicznych w celu ustalenia rzeczywistej przyczyny osuwania się skarpy i powstania szkody w jego mieniu. W ocenie skarżącego błędne jest ustalenie organów, że na działkach należących do państwa S. nie doszło do zmian stanu wód. Z przedstawionych przez niego opinii J. K. i J. P. wynikało, że przyczyną osuwania się skarpy było wzniesienie budynku mieszkalnego, gospodarczego i szamba na działce nr 5464/18. Tymczasem organy podzieliły stanowisko biegłego S. M. nie podając rzeczowych argumentów za zasadnością pominięcia opinii sporządzonych z inicjatywy wnioskodawcy, które zawierają odmienne wnioski. Stanowisko skarżącego o zmianach na gruncie wpływających na stan wód mają potwierdzać również zeznania niektórych świadków przesłuchanych w toku postępowania. S. Z. kwestionuje ustalenie, że to on dokonał ingerencji w stabilność skarpy. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za nieuzasadnione. Kolegium podtrzymało dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy. Przyjmując te zasady kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie a podniesione w niej zarzuty nie mają oparcia w przepisach prawa. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym ustalono stan faktyczny sprawy w sposób odpowiadający regułom określonym dla postępowania wyjaśniającego. Sąd przyjmuje tak ustalony stan faktyczny jako podstawę faktyczną wyrokowania. Treść art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. wskazują jednoznacznie na obowiązek orzeczenia nakazu przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie spływu wód gruntowych albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli właściciel dokonał zmiany stanu wód na gruncie, zwłaszcza zmienił kierunek spływu wód opadowych. Zatem w postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu należy w jednoznaczny sposób przesądzić okoliczności faktyczne wskazujące na zmianę stanu wody na gruncie polegającą na zmianie kierunku spływu wody. Dopiero te ustalenia pozwalają przyjąć możliwość zastosowania art. 29 pod warunkiem, że skutkiem zmian stanu wody na gruncie jest szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany dla nieruchomości sąsiednich. Konsekwencją tak ukształtowanej regulacji, a więc i kierunku prowadzonego postępowania wyjaśniającego musi być ustalenie wskazanych okoliczności faktycznych. W rozpoznawanej sprawie organy jednoznacznie, a w ocenie Sądu poprawnie ustaliły, że szkodliwe oddziaływanie wody opadowej dla działki skarżącego nie stanowi przyczyny osuwania się skarpy znajdującej się między działką stanowiącą jego własność, a działką uczestników K. i K. S. Zdaniem Sądu ten kontekst sprawy został wyjaśniony w należyty sposób, z zachowaniem wszelkich reguł postępowania dowodowego. Z tego też powodu nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że organy w postępowaniu administracyjnym działały jednostronnie i wybiórczo, a przez to naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że organy ustaliły jakie było pierwotne ukształtowanie działki nr 5464/18 i jakie działania zostały na niej podjęte oraz jaki miały wpływ na stan wody na tym gruncie. Ustaliły także na czym polega szkoda na nieruchomości skarżącego. Zatem trudno przyjąć stanowisko skargi wskazujące na naruszenie przepisów prawa i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a to oznacza, że w zakresie ustalenia stanu faktycznego nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów. Rozbieżności między organami a skarżącym odnoszą się do oceny poczynionych ustaleń. Skarżący twierdzi, że zmiany które zaszły na działce uczestników są bezpośrednią przyczyną osuwania się skarpy a organy wykazują, że między tymi faktami nie ma bezpośredniego związku, a tym samym przyjmują, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do wypełnienia normy z art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. czyli, że dokonane na gruncie zmiany nie oddziałują ze szkodą dla działki skarżącego. W zakresie ustalenia związku i charakterem zmian na działce 5464/8 organy posłużyły się wiedzą specjalistyczną. Na tej podstawie przyjęły, że między istnieniem osuwiska na działce skarżącego, a stanem zagospodarowania działki sąsiedniej nie ma tego rodzaju związku, że można przyjąć spełnienie dyspozycji art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. Organy poprawnie dokonały oceny opinii biegłego wskazując z jakiego powodu przyjmują trafność stawianych tam twierdzeń oraz podjęły polemikę z opiniami przedłożonymi przez skarżącego, ale sporządzonych na użytek innych postępowań. W konkluzji tych wywodów podkreśliły, że wnioski opinii biegłego i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy są zbieżne, a to daje podstawę do przyjęcia, że w postępowaniu wyjaśniającym organy nie naruszyły prawa, w zakresie wskazanym w skardze. Sąd podkreśla, że zastosowanie art. 29 p.w. odnosi się do zmiany stanu wody na gruncie, a nie innych działkach, które pośrednio mogą wiązać się z takim stanem. Toteż w ramach postępowania prowadzonego w tym trybie nie można domagać się kontroli różnych innych działań niż zmiana stanu wody i to na gruncie, a nie w gruncie oraz robót związanych z pracami ziemnymi. Wskazać też należy, że uczestnicy postępowania zrealizowali swoje obiekty budowlane na podstawie pozwolenia na budowę, co wyklucza przyjęcie, że takim działaniem zmieniono stan wody. Przyjęcie stanowiska skarżącego byłoby niemożliwe do akceptacji, gdyż zakładałoby, że działanie w granicach prawa może być z tym prawem niezgodne. Podkreślić należy, że w chwili wydawania skarżonej decyzji legalność zrealizowanych robót budowlanych nie została podważona. Rozpoznając skargą Sąd wziął także pod rozwagę zmianę zakresu podmiotowego postępowania. Uznał, że organy nie naruszyły prawa w sytuacji, gdy po pierwszej decyzji kasacyjnej SKO prowadziły postępowanie z udziałem podmiotów w stosunku do których pierwotnie postępowanie nie było wszczynane. Poszerzenie kręgu podmiotów postępowania nastąpiło na wniosek skarżącego i miało miejsce w postępowaniu pierwszo instancyjnym. To oznacza, że zachowane zostały reguły określające poprawność formalną, zwłaszcza zagwarantowane były prawa stron. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.