II SA/Rz 911/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie: Przewodniczący - Sędzia WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] z dnia [.] maja 2016 r. nr [.] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - p o s t a n a w i a - odrzucić skargę. Decyzją z [.] sierpnia 2012 r. nr [.], Wójt Gminy [.], po rozpoznaniu wniosku L sp. z o.o. z/s w [.], zmienił w trybie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej zwanej: "Kpa") swoją decyzję z [.] grudnia 2010 r. nr [.] ustalającą na rzecz w sp. z o.o. z/s w [.] warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie turbiny wiatrowej produkującej energię elektryczną na terenie części działki nr ewid. 243 w [.], w zakresie rozszerzenia zakresu inwestycji o budowę fundamentu pod turbinę, placu manewrowego i nowego zjazdu z drogi publicznej do turbiny na działce nr 204 oraz zmiany średnicy łopaty turbiny i średnicy fundamentów. W piśmie z 26 stycznia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [.] zawiadomiło szereg podmiotów, w tym Wójta Gminy [.], o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [.] sierpnia 2012 r. Decyzją z [.] lutego 2016 r. nr [.], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji i poleciło jej odręczenie szeregu podmiotom, w tym Wójtowi Gminy [.]. W dniu 22 marca 2016 r. Wójt Gminy [.] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. Decyzją z [.] maja 2016 r. nr [.], SKO w [.] "umorzyło postępowanie drugoinstancyjne" uznając, że Wójtowi nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego. Decyzję tę polecono doręczyć szeregu podmiotom, w tym pełnomocnikowi Wójta Gminy [.] oraz samej Gminie [.]. Powyższe rozstrzygnięcie Gmina [.] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, kwestionując stanowisko organu odwoławczego o braku po jej stronie interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym jako strona postępowania, ponieważ posiada w obszarze oddziaływania inwestycji nieruchomości, na które może ona potencjalnie oddziaływać. Podano, że Wójt w toku postępowania administracyjnego występował jedynie jako przedstawiciel Gminy, któremu uniemożliwiono przedstawienie stanowiska w kwestii interesu prawnego reprezentowanej Gminy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności obowiązany jest ocenić dopuszczalność skargi, ponieważ zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.) dalej zwanej: "Ppsa", skarga niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Postępowanie sądowe wszczynane jest z inicjatywy uprawnionego podmiotu. W myśl art. 50 § 1 Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny legitymujący stronę postępowania wymaga wskazania przepisu uprawniającego dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Musi to być własny, indywidualny i aktualny interes danego podmiotu. Wymaga on stwierdzenia bezpośredniego związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji. Wnoszący skargę musi działać bezpośrednio we własnym imieniu i mieć roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skarga wniesiona przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej, podlega odrzuceniu (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. OPS 9/96 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz (do art. 50). wyd. V. LexisNexis 2011). Nie ulega wątpliwości, że Gmina [.] ani Wójt Gminy [.] nie brali udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ani w sprawie jej zmiany. Wydał je bowiem Wójt Gminy [.], działający jako organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 i 6 Kpa i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej zwanej "Upzp", który we władczy sposób rozstrzygnął indywidualną sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Zatem z oczywistych względów nie mógł jednocześnie występować w roli strony prowadzonego przez siebie postępowania. Stroną nie mogła być także Gmina [.], do zadań której należą lokalne sprawy planowania i zagospodarowania przestrzennego załatwiane przez jej organ wykonawczy – wójta (por. uchwały NSA z 9 października 2000 r. sygn. OPK 14/00; uchwałę NSA z 19 maja 2003 r. sygn. OPS 1/2003; uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. sygn. I OPS 2/15; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2008 r. sygn. K.32/08). Zaskarżoną decyzję wydano w toku nadzwyczajnego postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Krąg stron tego postępowania, podobnie jak postępowania zwyczajnego, określa art. 28 Kpa, do którego nawiązują również dyspozycje art. 155 i art. 157 § 2 Kpa. Zgodnie z art. 28 Kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wprawdzie krąg stron wszystkich tych postępowań nie musi pod względem podmiotowym pokrywać się, chociażby ze względu na możliwą sukcesję generalną albo syngularną, jednak zawsze konieczne jest dokonanie oceny statusu danego podmiotu przez pryzmat art. 28 Kpa. Jak już podano, Gmina [.] nie była i nie mogła być stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy, jak i w sprawie o zmianę takiej decyzji. Brak jest również podstawy prawnej do różnicowania sytuacji procesowej Gminy i formułowania takiej wykładni art. 28 Kpa, która prowadziłaby do rozszerzenia kręgu stron postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i przyjęcia, że Gmina bądź Wójt, którzy nie mogli być stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy, mogliby stać się (być) stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W takiej bowiem sytuacji podmiot wydający decyzję o warunkach zabudowy lub ją zmieniający (Gmina/Wójt) uzyskałby instrumenty prawne do pośredniego zaskarżania własnej decyzji, skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem oceny legalności jest decyzja wydana w postępowaniu zwyczajnym bądź zmieniona w trybie art. 155 Kpa. Gmina, ani reprezentujący ją jako organ wykonawczy Wójt, będący jednocześnie organem administracji publicznej w rozumieniu Kpa, nie mają bowiem własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogliby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygnął organ tej jednostki samorządu terytorialnego. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego ma służyć realizacji interesu prawnego stron postępowania, a nie realizacji samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny nie ma własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa (własne lub zlecone), które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej. W tym celu został wyposażony we władztwo publiczne i jest częścią władzy wykonawczej w państwie. Ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze postępowania sądowego (por. uchwałę NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15). Tak jest w przypadku spraw z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 3 ust. 1 Upzp, określającego je jako zadania własne gminy służące zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Z tych powodów nie można Gminy uznać za podmiot legitymowany w rozumieniu art. 50 § 1 Ppsa do wniesienia skargi, która, jako pochodząca od podmiotu nieuprawnionego, jest niedopuszczalna "z innych względów", o których mowa w art. 58 § 1 pkt 6 Ppsa. Gmina nie ma bowiem własnego, podlegającego ochronie indywidualnego interesu prawnego do zaskarżenia nie tylko decyzji o warunkach zabudowy bądź jej zmiany, ale też decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności jednej z takich decyzji, chociażby należące do niej nieruchomości znajdowały się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której ustalono lub zmieniono ustalone warunki zabudowy. Nie mogła brać udziału w żadnym z tych postępowań jako strona w rozumieniu art. 28 Kpa. Z tych powodów skarga podlega odrzuceniu. Uznanie skargi za niedopuszczalną uniemożliwiło nadanie sprawie dalszego biegu i wyłączyło możliwość oceny trafności podniesionych przez Gminę zarzutów tak co do prawidłowości ustalenia przez SKO w [.] podmiotu występującego z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (Wójta czy Gminy), jego interesu prawnego i umocowania pełnomocnika odwołującego się (choć w aktach administracyjnych znajduje się pełnomocnictwo od obu tych podmiotów), jak i legalności podjętego rozstrzygnięcia odwoławczego w kontekście treści art. 138 § 1 pkt 3 Kpa. Sąd zwraca również uwagę, że fakt doręczenia danemu podmiotowi decyzji administracyjnej nie oznacza przyznania mu statusu strony i nie uprawnia do wniesienia skargi, gdyż o przymiocie tym decydują warunki określone w art. 28 Kpa i art. 50 § 1 Ppsa, a nie czynność techniczna doręczenia aktu administracyjnego. Jeżeli natomiast w danej sprawie zachodziłaby konieczność ochrony praworządności Gmina może zwrócić się o podjęcie stosownych czynności, nie wyłączając wniesienia skargi, do właściwego prokuratora. Z mocy art. 222 Ppsa nie wzywano strony skarżącej do uiszczenia wpisu.