II SA/Rz 911/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany okresu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi M.B. (dalej: Skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmiany okresu pobytu mieszkańca w domu pomocy społecznej. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], Wójt Gminy [...] skierował Skarżącego do domu pomocy społecznej przeznaczonego dla osób przewlekle somatycznie chorych w [...]. W konsekwencji powyższego, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Starosta [...] orzekł o umieszczeniu Skarżącego w w/w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] września 2016 r. o skierowaniu Skarżącego do domu pomocy społecznej, w ten sposób, że zmienił okres pobytu Skarżącego w domu pomocy społecznej na czas określony od dnia 31 października 2016 r. do 30 czerwca 2018 r. Z uzasadnienia decyzji wynikało, że Skarżący marnotrawi przyznane mu w formie instytucjonalnej całodobowej opieki świadczenie, m.in. świadomie łamie regulamin domu, często opuszcza jego teren nie przestrzegając terminów powrotu, przyjeżdża po spożyciu alkoholu, zakłócając porządek. Ponadto jest osobą samodzielną i budzi wątpliwości, czy wymaga zapewnienia całodobowej opieki. W konsekwencji powyższego rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], Starosta [...], działając na podstawie art. 59 ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 5, art. 112 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1769 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm. – dalej: k.p.a.), zmienił pkt 1 własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r. nr [...], orzekając o umieszczeniu Skarżącego w domu pomocy społecznej na czas określony do dnia 30 czerwca 2018 r. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, we wniesionym odwołaniu podnosząc, że odwołuje się zarówno od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2018 r., jak i od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Nie sformułował przy tym żadnych konkretnych zarzutów, a jedynie wskazał na swoją złą sytuację zdrowotną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], SKO w [...], działając na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 2, art. 106 ust. 1, ust. 5 i art. 112 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Kolegium, na podstawie treści odwołania uznało, że dotyczy ono decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...]. Dalej wyjaśniło, że zarzuty odwołania są bezpodstawne, bowiem decyzja Starosty [...] jest konsekwencją prawomocnej decyzji Wójta Gminy [...]. SKO wskazało, że za zmianą decyzji Wójta przemawiał interes społeczny, gdyż Gmina [...] w znacznej mierze ze środków publicznych pokrywa koszty utrzymania Skarżącego w domu pomocy społecznej, który marnotrawi przyznane świadczenie. Miesięcznie jest to kwota 2 181,10 zł. Ponadto Gmina wniosła opłatę zastępczą za Skarżącego w kwocie 2 024,26 zł za okres od października 2016 r. do listopada 2017 r., ponieważ zobowiązany nie wnosił w całości odpłatności za swój pobyt w domu pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący nie zgodził się z treścią wydanego rozstrzygnięcia. Podniósł, że został bez jakichkolwiek środków do życia, nie otrzymał z domu pomocy społecznej należnej mu emerytury, zasiłku pielęgnacyjnego, został bez "dachu" nad głową i obecnie jest osobą bezdomną. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Decyzja SKO została przez Sąd uchylona z powodów, które należało dostrzec i uwzględnić z urzędu. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący (art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a.), co skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi. SKO pominęło bowiem takie okoliczności faktyczne i prawne, które mogły mieć istotny wpływ na ocenę sprawy zmiany decyzji o umieszczeniu Skarżącego w domu pomocy społecznej (dalej zwany d.p.s.). Decyzja administracyjna o umieszczaniu w d.p.s. jest uwarunkowana treścią decyzji o skierowaniu do tego typu placówki pomocy społecznej. To uwarunkowanie wynika z treści art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r., poz. 1508; zwana dalej u.p.s.). Na mocy tych przepisów ustawodawca ustalił kolejność działania organów pomocy społecznej w sprawie udzielenia świadczenia polegającego na przyznaniu usług opiekuńczych i bytowych realizowanych w ramach pobytu w d.p.s. (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Decyzja o umieszczeniu jest w świetle tych regulacji konsekwencją decyzji o skierowaniu. Pobyt w d.p.s. nie jest co do zasady limitowany czasem; osoba ubiegająca się o świadczenie, jest kierowana do domu na czas nieokreślony, chyba że wystąpi ona lub jej przedstawiciel ustawowy z wnioskiem o skierowanie do domu na czas określony (zob. § 10 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej, Dz.U. z 2018 r., poz. 734). Poza tym, ograniczenie czasu pobytu w d.p.s. może nastąpić w trakcie realizacji świadczenia, na skutek wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. Otóż marnotrawienie przyznanych świadczeń, ich celowe niszczenie lub korzystanie w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienie własnych zasobów finansowych, będzie uprawniać organ pomocy społecznej do wydania decyzji o ograniczeniu pobytu, poprzez zastosowanie art. 106 ust. 5 u.p.s. Według powołanego przepisu, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jeżeli okres pobytu w d.p.s. został wyraźnie określony w decyzji o skierowaniu, to organ właściwy w sprawie umieszczenia winien ten czas uwzględnić w treści decyzji o umieszczeniu w d.p.s. Pomiędzy wskazanymi aktami stosowania prawa nie może istnieć niespójność co do czasu dozwolonego pobytu w placówce. Reasumując dotychczasowe ustalenia, decyzja administracyjna zmieniająca decyzję o umieszczeniu w d.p.s., może zostać wydana o ile nastąpiła skuteczna zmiana decyzji o skierowaniu do tego rodzaju placówki. Skuteczność decyzji o skierowaniu to innymi słowy możliwość jej wykonywania, poprzez uwzględnienie treści tego rozstrzygnięcia w procesie zmiany decyzji o umieszczeniu. Decyzja administracyjna organu pierwszej instancji przed upływem terminu do wniesienia odwołania nie ulega wykonaniu, co wynika wprost z art. 130 § 1 K.p.a. W rozpatrywanej sprawie kontrolowana przez WSA decyzja SKO została wydana bez koniecznego wyjaśnienia czy decyzja Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2018 r., o nr [...], o zmianie decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej w [...], poprzez określenie czasu pobytu, podlegała wykonaniu. SKO w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia stwierdza co prawda, że decyzja ta stała się prawomocna, jednak w aktach administracyjnych nie można doszukać się dowodów mogących potwierdzać to kluczowe dla sprawy ustalenie. Dostrzeżone przez Sąd zaniechanie Kolegium mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Skarżący złożył odwołanie od w/w decyzji Wójta, co mogło oznaczać że decyzja o zmianie na etapie rozpatrywania sprawy przed SKO mogła nie podlegać wykonaniu stosowanie do treści art. 130 § 1 K.p.a.. Czynność wniesienia odwołania została dokonana wraz z wniesieniem odwołania do SKO w [...] od decyzji Starosty [...] w piśmie z dnia 20 maja 2018 r. Odwołanie M.B. od decyzji Wójta zostało przekazane do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej pismem z dnia 30 maja 2018 r. O losie tego odwołania milczy treść uzasadnienia skontrolowanego przez WSA rozstrzygnięcia. Pomimo tych ważnych dla całości postępowania zdarzeń, SKO nie wyjaśniło czy postępowanie odwoławcze zostało przed właściwym Organem zakończone, a więc czy decyzja Wójta może stanowić podstawę działań orzeczniczych Kolegium. Dodać wypada, że decyzja Wójta Gminy [...] nie podlegała natychmiastowemu wykonaniu w warunkach określonych w art. 130 § 2 K.p.a. (wykonanie z mocy ustawy lub rozstrzygnięcia organu). Dlatego tym bardziej SKO winno zweryfikować prawdziwość swego twierdzenia o tym, że decyzja o zmianie decyzji o skierowaniu do d.p.s. w zakresie czasu pobytu w chwili rozstrzygania o zasadności odwołania była decyzją prawomocną. Brak wyjaśnienia kwestii ostateczności decyzji Wójta mógł mieć wpływ na wynik sprawy, ze względu na uwypukloną wyżej ewidentną zależność decyzji o umieszczeniu od treści decyzji o skierowaniu. SKO ponownie rozstrzygając o zasadności odwołania M.B. powinno ponad wszelką wątpliwość ustalić czy decyzja Wójta Gminy [...] jest decyzją podlegającą wykonaniu. Od ustalenia możliwości stosowania tego rozstrzygnięcia uzależniona jest bowiem ocena legalności decyzji Starosty [...] wydanej w sprawie zmiany decyzji o umieszczeniu w d.p.s. W stwierdzonych przez WSA okolicznościach SKO przedwcześnie rozstrzygnęło o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty naruszając art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 130 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i 2 u.p.s. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Dopiero pewność Organu co do skuteczności decyzji o zmianie decyzji o skierowaniu, pozwoli orzekać o legalności zmiany decyzji o umieszczeniu w d.p.s. w zakresie czasu pobytu. Z tych przyczyn Sąd obowiązany był uchylić decyzję SKO na podstawie art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzekano z uwagi na ich brak.