II SA/Rz 912/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej -stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji- Decyzją z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję Zastępcy Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] odmawiającą udzielenia J. M. pomocy finansowej na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy budynku mieszkalnego w T. na osiedlu [...], ul. [...]. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej w skrócie jako k.p.a.) oraz art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., zwana dalej jako ups). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że J. M. w dniu [...] czerwca 2010 r. złożył wniosek o udzielenie pomocy na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego, który uległ zniszczeniu w związku z powodzią w maju 2010r. Po rozpoznaniu tego wniosku decyzją z dnia [...] listopada 2010r. Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w T. odmówił udzielenia J. M. pomocy finansowej na pokrycie kosztów rozbiórki i odbudowy budynku mieszkalnego w T. na osiedlu [...], ul. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawca nie zamieszkiwał, ani nie prowadził gospodarstwa domowego w czasie powodzi maj-czerwiec 2010r. w budynku dotkniętym jej skutkami. Potrzeby mieszkaniowo – bytowe zaspokajał w lokalu mieszkalnym przy ul. [...]. Odwołanie od tej decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. M. Odwołujący wskazał na zły stan zdrowia i sytuację rodzinną, która uniemożliwiała mu złożenie odwołania w terminie. Na tę okoliczność przedstawił stosowne zaświadczenia lekarskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2011r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że J. M. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe w T. przy ul. [...]. Posiada budynek drewniany, położony przy ul. [...] w T., który w trakcie powodzi w maju i czerwcu został zalany i decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] przeznaczony został do rozbiórki, gdyż nie nadaje się do remontu, odbudowy, wykończenia. Budynek ten nie był od kilku lat zamieszkiwany. Czynności życiowe skarżącego koncentrowały się przy ul. [...]. Fakt niezamieszkiwania odwołującego przy ul. [...] potwierdza w złożonym oświadczeniu, przewodniczący Rady osiedla [...]. W dalszej części organ powołując się na treść art. 40 i art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej podniósł, że zasiłek celowy może by przyznany osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego, może być on przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Zasiłek może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Jeżeli właściciel budynku nie prowadził w nim gospodarstwa domowego w dniu wystąpienia zdarzenia losowego nie jest on uprawniony do uzyskania tego zasiłku. W przypadku gdy właściciel dotkniętego powodzią budynku prowadził gospodarstwo domowe w innym obiekcie, a budynek będący jego własnością został zalany, lub też osoba ta posiada inny lokal mieszkalny w którym prowadzi gospodarstwo domowe, to nie zachodzi przesłanka w postaci zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych oraz art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej Kolegium stwierdziło, że jakkolwiek poniesienie szkody na skutek powodzi stanowi podstawę do ubiegania się o zasiłek wymieniony w art. 40 cyt. ustawy to okoliczność ta sama w sobie nie przesądza o konieczności jego przyznania. Świadczenia z pomocy społecznej nie mają bowiem charakteru odszkodowawczego i nie mogą być traktowane jako rekompensata za straty spowodowane zdarzeniem losowym. W ocenie organu II instancji powstanie na skutek powodzi straty w budynku będącym w posiadaniu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy ma ona zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w innym miejscu, nie uzasadnia udzielania takiej pomocy. W niniejszej sprawie J. M. nie zamieszkiwał w budynku dotkniętym skutkami powodzi, jego czynności życiowe koncentrowały się w mieszkaniu przy ul. [...] w T., gdzie w czasie powodzi przebywał. Podkreślono, że przepisy ustawy o pomocy społecznej ukierunkowane są na udzielenie wsparcia osobom rzeczywiście go potrzebującym i nie dopuszczają wykorzystywania środków przez osoby mające możliwość zaspokojenia niezbędnych potrzeb w inny sposób. Mając na względzie całokształt zebranego materiał dowodowego i uznaniowy charakter świadczenia, cele i zadania pomocy społecznej, ograniczoność środków jakimi dysponuje organ, Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. J. M. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Podkreślił, że stan jego zdrowia i sytuacja rodzinna nie pozwoliły mu na "natychmiastową" reakcję odnośnie sprzeciwu od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, co udokumentował we wcześniejszym piśmie. Zarzucił nieobiektywizm oraz wprowadzenie w błąd, gdyż jego posesja – [...], była wykorzystywana jako dom mieszkalny i tam jest zameldowany. Nie posiada "innego adresu", a adres: ul. [...], to adres pomieszczeń biurowych Cechu Rzemiosł, gdzie niejednokrotnie wykorzystywał je jako pomieszczenia zastępcze. Na posesji w [...] wykonywał usługi w zakresie napraw sprzętu przeciwpożarowego dla portu rzecznego w S. i klientów indywidualnych. W trakcie powodzi uległ zniszczeniu dom drewniany, w którym zamieszkiwał. Zgodnie z nakazem rozebrał go, obecnie jest w trakcie "wdrażania" pozwolenia na budowę. Nie posiada jednakże środków na prowadzenie odbudowy. Skarżący wskazał świadków, którzy mogą potwierdzić powyższe fakty. Podkreślił, że bez wsparcia finansowego, nie jest w stanie zlikwidować skutków popowodziowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznający skargę na akt administracyjny (tu decyzja) dokonuje jego oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu podjęcia katu (wydania decyzji), jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ona pozostać w obrocie prawnym, chociaż z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu (art. 134 § 1 powyższej ustawy). Na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) jedną z wad stanowiących podstawę stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine). Jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisów prawa materialnego, a także przepisy kompetencyjne i również przepisy procesowe (vide B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r., str. 717). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 17.09.1997 r. III Sa 1425/96 i z dnia 6.08.1984 r. II SA 737/84, GAP 1986, Nr 1, str. 45). W świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 10.09.1997 r. III SA 1148/96). W świetle tego, co wyżej powiedziano, podzielając w szczególności stanowisko NSA w kwestii "rażącego naruszenia prawa" (wadliwości decyzji wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine) należało dojść do wniosku, ze zaskarżona decyzja – utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2010 r. Prezydenta Miasta ([...]) o odmowie udzielenia J. M. pomocy finansowej na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego dotkniętego skutkami powodzi – dotknięta jest wadliwością wymienioną w omówionym wyżej przepisie procesowym. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Wydana w pierwszej instancji decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. zawiera prawidłowe w tym względzie pouczenie (czyli o sposobie i terminie wniesienia odwołania). Przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu strona może bronić się poprzez złożenie prośby o przywrócenie terminu (art. 58 k.p.a). Przewidziana w tym przepisie możliwość przywrócenia terminu m.in. również do wniesienia odwołania uwarunkowana jest jednakże prośbą zainteresowanej strony, której obowiązkiem jest uprawdopodobnić, że uchybienie nastąpiło bez jej winy (§ 1), przy czym sama możliwość wniesienia takiej prośby jest uwarunkowana terminem, którego przywrócenie jest niedopuszczalne (§ 2 i 3). Z kolei rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji korzystającej z ochrony trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Rozpoznanie zatem odwołania in merito jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wydana w pierwszej instancji decyzja jest jeszcze nieostateczna. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy niniejszej, J. M. od decyzji wydanej w pierwszej instancji w dniu [...] listopada 2010 r. ([...]) i doręczonej mu w dniu [...] listopada 2010 r., złożył odwołanie (osobiście) w dniu [...] lipca 2011 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. Lektura akt administracyjnych, jak też uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że prośba skarżącego o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia odwołania nie została przez właściwy organ rozpoznana (brak postanowienia organu w tym zakresie). Stąd też rozpatrzenie przez SKO odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine). W rezultacie Sąd zobligowany był do usunięcia zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni wyrażoną powyżej ocenę przedstawionych naruszeń. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.