II SA/Rz 913/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska SO del. Anna Bembenek /spr./ Protokolant ref. stażysta Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- U.K. i M.G. wystąpili do Prezydenta Miasta R. o zwrot nieruchomości, położonej w R., oznaczonej jako działka nr [..] obr. [..] , o pow. 140 m kw , wywłaszczonej pod budowę cmentarza komunalnego. Postanowieniem z dnia [..].11.2009r. Wojewoda P. wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę T. Starosta T. decyzją z dnia [..] maja 2010r. nr GG [...] orzekł o zwrocie U.K. i M.G. nieruchomości położonej w R. , oznaczonej w ewidencji jako działka nr [..]/1 obręb W., o powierzchni 122 m kw, dla której Sąd Rejonowy w Rzeszowie prowadzi księgę wieczystą nr KW [...], zobowiązał U.K. i M.G. do zwrotu na rzecz Gminy Miasto R. zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...] zł, ustalił , że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim się znajduje w dniu zwrotu oraz ustalił, że zawarte dotychczas przez Gminę Miasto R. umowy dzierżawy działki nr [..]/1 wygasają z upływem 3 miesięcy od dnia , w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna oraz orzekł, że decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu prawa własności w księdze wieczystej. W podstawie prawnej decyzji wskazano art.136 ,art.137,art.138 ust.2, art.139, art.140 ust.1,2,3 i 4, art.142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (t.j.:Dz.U.z 2004r. , nr 261,poz.2603 z późn. zm. ) oraz art. 104 i art.107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (T.j.: DZ.U. z 2000r" nr 98 , poz. 1071 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wywłaszczenia działki nr [..]/2, położonej w R., o pow. 140 m kw dokonano na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [..].09.1973r. GKM.[...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R., w którym wskazano, że wywłaszczona nieruchomość ma być przeznaczona pod budowę cmentarza komunalnego. Wywłaszczona nieruchomość stanowiła własność W.G. Właścicielce nieruchomości przyznano odszkodowanie w kwocie [...] zł. Działka nr [..]/2 aktualnie odpowiada nowo wydzielonej działce nr [...]/1 o powierzchni 122 m. kw. i stanowi własność Gminy Miasta R. Różnica w powierzchni powstała wskutek modernizacji gruntów. U.K. i M.G. są spadkobiercami W.G. na podstawie postanowienia z dnia 20 lutego 1974r. Ns II 29/74. Działka nr [..]/1 (poprzednio [..]/2) przylega bezpośrednio do działki nr [...] stanowiącej własność wnioskodawców i nie została wykorzystana pod budowę cmentarza komunalnego. Gmina Miasto R. działkę objętą postępowaniem zwrotowym przeznaczyła do dzierżawy na okres 3 lat na cele związane z handlem zniczami i kwiatami. Umowy dzierżawy terenu zostały zawarte przez Gminę w latach 2008-2009 z K.T., A.S., B.G., T.P., E.B. teren. Aktualnie działka objęta postępowaniem zwrotowym wykorzystywana jako miejsce handlu zniczami i kwiatami oraz postoju osób dokonujących zakupów. W terenie stanowi plac utwardzony płytami, ograniczony chodnikiem od strony ulicy P. Ulica P. od 1 stycznia 2001 r. stanowi drogę wewnętrzną. Chodnik nie ma zachowanej ciągłości w kierunku od strony działki nr [..]/1 w stronę cmentarza i nie spełnia roli ciągu pieszego. Schody, plac utwardzony i ogrodzenie na działce nr [...]/2 dochodzą bezpośrednio do pasa drogowego ulicy P. Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne organ I instancji w ocenie prawnej dał wyraz stanowisku, iż świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r.o gospodarce nieruchomościami (t.j.:Dz.U.z 2004r. , nr 261,poz.2603 z późn. zm. ) zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz następców prawnych W.G. , bowiem pomimo upływu ponad 30 lat od daty wywłaszczenia nieruchomość nie została przeznaczona na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, którym była budowa cmentarza komunalnego. W ocenie organu I Instancji wybudowanie chodnika nie stanowi przeszkody do orzeczenia zwrotu nieruchomości na rzecz następców prawnych poprzedniego właściciela, bowiem chodnik nie spełnia faktycznie roli ciągu pieszego a jest wykorzystywany jako miejsce przeznaczone do prowadzenia handlu kwiatami i zniczami. Nadto ulica P., do której chodnik przylega , zgodnie z informacją Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [..] kwietnia 201 Or. , stanowi drogę wewnętrzną i nie podlega działaniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Ustalając wysokość odszkodowania organ opierając się na opinii rzeczoznawcy majątkowego przyjął, iż wartość rynkowa nieruchomości wywłaszczonej na dzień wywłaszczenia i na dzień zwrotu jest taka sama i wynosi [...] zł, dokonał waloryzacji wypłaconego odszkodowania w kwocie [...] zł w oparciu o wskaźnik inflacyjny i ustalił wartość zwaloryzowanego odszkodowania na kwotę [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta R. działający imieniem Gminy Miasta R. zarzucił, iż wbrew ustaleniom organu I instancji cel wywłaszczenia został spełniony , bowiem chodnik stanowi część drogi publicznej i jako ciąg pieszy przy ul. P. jest nieodłącznym składnikiem komunikacyjnym przy cmentarzu. Autor odwołania powołując się na treść umów dzierżawy wskazał również, że stanowiska przeznaczone do prowadzenia handlu znajdują się poza chodnikiem. W ocenie skarżącego wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo z powodu nie uwzględnienia faktu, iż dokonanie nakładów na nieruchomość zwiększyło jej wartość. Decyzją z dnia [..].08.201 Or. znak:[...] Wojewoda P. w R. po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R. od decyzji Starosty T. z dnia [..] maja 2010r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia Wojewoda podzielił w całości i przyjął za własne zarówno ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji jak i ocenę prawną tego organu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż zgodnie z art. 136 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca może żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przesłanka zbędności celu zgodnie z art. 137 ust.1 pkt 1 i 2 u.g.n. zostaje spełniona wtedy , gdy pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna , cel ten nie został zrealizowany. W rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi poprzedniej właścicielki W.G. W ocenie organu odwoławczego w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości , ponieważ pomimo upływu ponad 37 lat od daty wywłaszczenia nie został zrealizowany cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu, którym była budowa cmentarza komunalnego. Organ podkreślił, że działka objęta wnioskiem nie graniczy bezpośrednio z cmentarzem ani nie stanowi ciągu pieszego prowadzącego do cmentarza . W decyzji o wywłaszczeniu nie ma wzmianki o przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości na budowę infrastruktury, w tym dróg i chodników służących do funkcjonowania komunikacji przy cmentarzu. Z analizy map zasadniczej i ewidencyjnej oraz protokołów oględzin wynika, że działka nr [..]/1 stanowi plac , tzw. "zatoczkę" służącą głównie do celów handlowych, która przylega do drogi wewnętrznej o nazwie ul. P. Część działki nr [..]/1 jest faktycznie utwardzona pod tzw. chodnik, lecz nie może spełniać funkcji ciągu pieszego biegnącego w kierunku cmentarza , gdyż działka nr [..]/2 na szerokości działki [..] została trwale zajęta przez jej właściciela H.C. poprzez budowę schodów i ogrodzenia dochodzącego bezpośrednio do pasa drogowego ulicy P. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. decyzją z dnia [..].01.201 Or. znak : [...] orzekł o braku podstaw do nałożenia nakazu rozbiórki w/w elementów budowlanych wykonanych przez H.C., miedzy innymi z uwagi na to, że ul. P. nie stanowi drogi publicznej. Z zaświadczenia Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni w R. z dnia [..].04.201 Or. wynika, że uchwałą Rady Miasta R. z dnia [..].09.2000r. ul. P. stała się drogą wewnętrzną. Wobec powyższego zawarte w odwołaniu stwierdzenie, że teren oznaczony jako działka [..]/1 stanowi część drogi publicznej , nie znajduje pokrycia w zebranym materiale dowodowym. Nadto obecne użytkowanie nieruchomości jako teren handlu zniczami i kwiatami nie ma nic wspólnego z celem określonym w decyzji wywłaszczeniowej. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego określenia wysokości zwracanego odszkodowania organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. 140 ust.2 u.g.n. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji , z tym, że jego wysokość po waloryzacji , z zastrzeżeniem art. 217 ust.2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Z opinii rzeczoznawcy majątkowego L.S. wynika, że wartość rynkowa nieruchomości nie uległa zmianie w okresie od wywłaszczenia do chwili orzekania o zwrocie. W sytuacji nie wystąpienia zmian wartości nieruchomości , wartość nieruchomości nie wpływa na wysokość kwoty odszkodowania , które wnioskodawcy winni zwrócić Gminie Miasto R. Odszkodowanie to wynosi [..] zł i jest wynikiem zwaloryzowania kwoty rzeczywiście wypłaconej w związku z wywłaszczeniem ([..]zł) w okresie od 1974r. do kwietnia 2010 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto R. Zarzucając naruszenie art. 2 a ustawy o drogach publicznych oraz naruszenie art. 136 i 140 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody P. i zasądzenia od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ błędnie ustalił, że działka objęta postępowaniem zwrotowym nie jest ciągiem pieszo-jezdnym. W ocenie skarżącej okoliczność, iż dzierżawcy faktycznie prowadzą handel na przedmiotowej działce oznacza jedynie naruszenie warunków umowy dzierżawy. Nie oznacza natomiast, że działka , na której taka działalność jest prowadzona , nie jest ciągiem pieszo - jezdnym. Odnosząc się do wysokości zwracanego odszkodowania skarżąca podniosła, że wybudowanie chodnika zwiększyło wartość nieruchomości . W ocenie skarżącej przepis art. 217 ust.2 u.g.n. nie stanowi żadnej przeszkody do doliczenia do kwoty waloryzowanego odszkodowania , kwoty równej różnicy wartości nieruchomości określonej na dzień zwrotu. Wojewoda P. w R. podtrzymując dotychczasową argumentację , wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 1997r. oraz art. 1 par.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w aspekcie zgodności z prawem , jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( art.1 par.2 cytowanej ustawy). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz. 1270 ze zm.) , zwanej dalej p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy , nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza , że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy oraz trafność wykładni tych przepisów . W oparciu o przepis art. 145 par.1 pkt 1 p.p.s.a. , Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części , jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania , jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zatem skargi na tę decyzję nie można uznać za zasadną. W świetle przepisu art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( DZ.U. DZ 2004r. , nr 261 , poz. 2603 ze zm. ) , zwanej dalej u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części , jeżeli stosownie do przepisu art. 137 , stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie natomiast z art. 137 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W świetle wyników przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu , gdyż pomimo upływu ponad 37 od daty wywłaszczenia nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia , którym była budowa cmentarza komunalnego. W świetle jednoznacznej treści art. 137 u.g.n. brak jest podstaw do przyjęcia , iż wybudowanie przez Gminę Miasto R. w 2008r. na części nieruchomości chodnika może mieć wpływ na ocenę , czy nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n. na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Skoro chodnik wybudowany został po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia , to nawet w sytuacji, gdyby stanowił ciąg komunikacyjny do cmentarza komunalnego, nie można by było uznać, iż przesłanka " zbędności" nie została w niniejszej sprawie spełniona. Wbrew zarzutom skargi brak jest również podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 2 a ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. : Dz. U. 07.19.115). Art.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami określa relacje między przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami a innymi ustawami . Przepis ten stanowi, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami nie narusza innych ustaw. Użyte w nim sformułowanie "w szczególności" oznacza, iż katalog wskazanych w tym przepisie ustaw jest otwarty. Tak więc przepisy innych ustaw, zarówno wymienionych przykładowo w art.2 jak i tam nie wymienionych np. ustawa z dnia 21 czerwca 1985 r. o drogach publicznych i inne, należy uznać za przepisy odrębne, które mają pierwszeństwo w ich stosowaniu. Zgodnie z art.2 a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis ten określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków. Z przepisu tego wynika zarazem zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie. A zatem z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie. Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne może polegać na przenoszeniu własności między podmiotami wymienionymi w cyt. art.2 a ustawy o drogach publicznych, wyłącznie w razie zmiany przynależności drogi publicznej do określonej kategorii. Powyższe rozwiązania upoważniają do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wykładnia systemowa art. 136 ustawy, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art.2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z art. 7 ust.2 ustawy o drogach zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego powiatu. Tylko więc w tym trybie droga stanowiąca własność gminy może uzyskać status drogi publicznej. Brak uchwały, o której mowa w art. 7 ust.2 ustawy o drogach publicznych powoduje, iż droga stanowiąca własność gminy w świetle przepisów tej ustawy jest drogą wewnętrzną, o której mowa w art. 8 ust.1 . Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż skoro uchwałą Rady Miasta R. z dnia [..].09.2000r. ulica P. została pozbawiona kategorii drogi gminnej i od 1 stycznia stała się drogą wewnętrzną, to brak jest podstaw do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z powołaniem się na zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w przepisie art. 2 a ustawy o drogach publicznych. W kontekście opinii rzeczoznawcy majątkowego, zgodnie z którą wartość nieruchomości na dzień wywłaszczenia jest taka sama jak w dniu orzekania o zwrocie brak jest również podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 140 ust.4 u.g.n., zgodnie z którym w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Podkreślić należy , iż przepis art. 140 ust.1 u.g.n. formułuje zasadę zwrotu waloryzowanego świadczenia ekwiwalentnego, które właściciel otrzymał za wywłaszczoną nieruchomość . Zasada ta zgodnie z art. 140 ust.4 u.g.n. doznaje modyfikacji w sytuacji, zmiany wartości nieruchomości . Podkreślić należy, iż przepis art. 140 ust.1 u.g.n. nie mówi o zwrocie nakładów na nieruchomość wywłaszczoną a posługuje się pojęciem wartości nieruchomości. W świetle brzmienia tego przepisu nie można więc przyjąć , iż w przypadku dokonania nakładów na nieruchomość w każdym przypadku przy ustalaniu wartości zwracanego odszkodowania należy uwzględniać wartość nakładów i to nie zależnie od tego , czy ich dokonanie było z punktu widzenia interesów występującego o zwrot korzystne, czy występujący o zwrot jest zainteresowany ich zatrzymaniem i czy miało wpływ na wartość rynkową nieruchomości. Oczywistym jest , że zmiana wartości nieruchomości może nastąpić w związku z poczynieniem na nią nakładów. Nie każde jednak nakłady powodują taką zmianę. O tym, czy dokonane nakłady mają wpływ na wartość rynkową danej nieruchomości każdorazowo decydują okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uznanie zwrotu nieruchomości za zasadę urzeczywistniającą konstytucyjną ochronę własności musi rzutować na sposób wykładni przepisów szczegółowych związanych z realizacją roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.