II SA/Rz 913/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi B. S. i W. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- Przedmiotem skargi B. S. oraz W. S. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwanego dalej WINGiK) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydane w sprawie przesunięcia znaku granicznego na granicy między działkami. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: T. S. – pełnomocnik B. S. i W. S. pismem z 4 marca 2014 r skierował do Starosty [...] zawiadomienie o przesunięciu znaku granicznego na granicy między działką nr 1241/17 i działką nr 1241/18, i jednocześnie wniósł o podjęcie z urzędu stosownych kroków przewidzianych w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 1278 ze zm.; zwanej upgik). W treści pisma podano także, iż w trakcie prac ziemnych (robót wodno-kanalizacyjnych) prowadzonych pod koniec 2013 r. i na początku 2014 r. w trakcie realizacji zamówienia publicznego pn. "Budowa stacji uzdatniania wody wraz z siecią wodociągową w miejscowości [...]" przesunięty został znak graniczny między działką ewid. 1241/17 i działką 1241/18 (w południowej części granicy). Nadto wskazano, że podmiot realizujący zamówienie Gmina [...] nie przywrócił granicy do jej pierwotnego stanu, a znak graniczny nie znajduje się na powierzchni działki i w chwili obecnej nie sposób ustalić jego położenia. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...], Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przesunięcia znaku granicznego na granicy między działką ewid. 1241/17 i 1241/18 w obrębie ewidencyjnym [...] (jednostka ewidencyjna [...]). Starosta podał, że określony w zawiadomieniu znak graniczny na granicy między ww. działkami nie podlega ochronie na zasadach określonych w art. 15 upgik oraz rozporządzeniu z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie ochrony znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych (Dz. U. Nr 45, poz. 454 ze zm.). Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 38 upgik to właściciele lub inne osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków granicznych. Natomiast z treści art. 152 Kodeksu cywilnego wynika, że właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych, natomiast koszty urządzenia i utrzymania stałych znaków granicznych ponoszą po połowie. T. S. reprezentując B. S. i W. S. złożył zażalenie na to postanowienie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Staroście, ze wskazaniem na przeprowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z wymogami postępowania administracyjnego. WINGiK postanowieniem z [...] maja 2014 r. nr [...], uchylił w całości zaskarżone postanowienie, oraz umorzył postępowanie organu I instancji przeprowadzone do jego wydania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zakres w jakim starosta sprawuje ochronę znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie umieszczenia zniszczonego znaku. Ustalenie położenia znaków granicznych na gruncie nie należy do spraw administracyjnych wymagających załatwienia w formie decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność techniczną związaną z ustaleniem przebiegu granic, będącego elementem postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości lub wznowienia znaków lub punktów granicznych. WINGiK zwrócił uwagę, że w tej sprawie bez względu na okoliczność czy znak graniczny jest punktem osnowy geodezyjnej czy też nie jest, ochrona znaków geodezyjnych o jakiej mowa w art. 7d pkt 6 upgik, nie obejmuje kompetencji starosty do wydania decyzji. Podkreślił, że instytucja wznowienia znaków granicznych, nie należy także do spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej gdyż przepisy ustawy upgik nie przewidują w tym zakresie możliwości wydania decyzji, jak też nie dają staroście kompetencji do rozstrzygania tego typu spraw. Nadto przedmiotowe żądanie nie jest rodzajem sprawy prowadzonej w oparciu o przepisy k.p.a. Tryb ochrony znaków geodezyjnych grawimetrycznych i magnetycznych - nie ma charakteru postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 k.p.a., których załatwienie następuje w sposób określony w art. 104 lub 123 k.p.a. B. S. oraz W. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie WINGiK z [...] maja 2014 r. wnosząc uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych lub według spisu kosztów jaki będzie przedłożony na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 1 w zw. z art. 3 i 104 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię, 2) art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 61a k.p.a. przez jego błędne zastosowanie gdyż organ II instancji nie był uprawniony do zastosowania trybu przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na fakt, że w I instancji nastąpiła odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego, 3) art. 107 w zw. z art. 126 k.p.a. przez wadliwe uzasadnienie postanowienia, z uzasadnienia nie wynika dlaczego organ zastosował konkretne przepisy prawa, w konsekwencji, nie została prawidłowo wskazana i wyjaśniona podstawa prawna postanowienia, a kontrola instancyjna postanowienia jest znacznie utrudniona. W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżone postanowienie jest wadliwe z powodu uchybień formalnych, tj. w znacznej części powiela ono błędy jakie ciążyły na postanowieniu wydanym w I instancji. Zarzucono, że organ odwoławczy stwierdził, że z zawiadomienia nie wynika wniosek o przeprowadzenie postępowania administracyjnego, a to w tym zawiadomieniu zawarte było żądanie podjęcia czynności przez organ. Skarżący nie zgodzili się także z argumentacją, że starosta pozbawiony jest kompetencji do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto podnieśli, że organ zaniechał wszechstronnego i wnikliwego załatwienia sprawy. W przedmiotowej sprawie w I instancji postępowanie nie zostało wszczęte, a mimo to organ odwoławczy zastosował tryb z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Zaskarżone postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż brak było substratu w postaci przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które to podlegałoby umorzeniu. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Na skutek wezwania Sądu B. S. przebywająca za granicą ustanowiła w przedmiotowej sprawie pełnomocnika do doręczeń – T. S. (k. 20, 29 akt sądowych). Jednocześnie T. S. jest pełnomocnikiem skarżącego W. S. (k. 11-13 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna, co obligowało Sąd do jej oddalenia. Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości pomiędzy stronami. Spór sprowadza się natomiast do kwestii czy istniały podstawy do uchylenia postanowienia Starosty [...] i umorzenia postępowania administracyjnego przed organem pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutu skargi podnoszącego naruszenie przez WINGiK przepisów art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 61a § 1 K.p.a., należy przypomnieć, iż według tego ostatniego z przepisów, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r. o sygn. akt IV SA/Po 208/14, LEX nr 1504193). WSA podzielając ten pogląd za trafne uznaje stanowisko Organu odwoławczego, iż przed Organem pierwszej instancji doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Za tym poglądem przemawia fakt przeprowadzenia przez Starostę postępowania wyjaśniającego z dokumentacji zawartej w powiatowym zasobie geodezyjno – kartograficznym, co do charakteru podanego w zawiadomieniu z dnia 4 marca 2014 r. znaku granicznego. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego, podobnie jak prowadzenie ustaleń co do tego czy określonemu podmiotowi przysługuje w postępowaniu administracyjnym status strony, nie może odbywać się poza jurysdykcyjnym postępowaniem administracyjnym. Dlatego słusznie WINGiK stwierdził w swym postanowieniu, iż organ pierwszej instancji przystąpił do merytorycznego badania sprawy. W tej sytuacji Starosta w sposób nieuprawniony zastosował art. 61a § 1 K.p.a. skoro proces administracyjny z fazy rozpoczęcia przeszedł w fazę wyjaśniania. WSA obowiązany jest w pierwszej kolejności wypowiedzieć się na temat zgłoszonego organom obu instancji żądania wyrażonego przez skarżących w treści pisma z dnia 4 marca 2014 r. Pismo to sporządzone w imieniu skarżących przez T. S. stanowi zawiadomienie o przesunięciu znaku granicznego pomiędzy granicami działek nr 1241/17 i 1241/18 oraz o okolicznościach tego przesunięcia. Jednocześnie zawiadomienie to zostało oparte na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 2 upgk. W myśl tej regulacji, właściciel lub inna osoba władająca nieruchomością, na której znajdują się znaki geodezyjne, urządzenia zabezpieczające te znaki oraz budowle triangulacyjne, są obowiązani niezwłocznie zawiadomić właściwego starostę o ich zniszczeniu, uszkodzeniu, przemieszczeniu lub zagrażaniu przez nie bezpieczeństwu życia lub mienia. Wymaga wyraźnego podkreślenia, iż znak geodezyjny i znak graniczny stanowią odrębne znaczeniowo pojęcia (por. E. Stefańska, Komentarz do art. 38 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne [w.:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, pod. red. J. Lang, Warszawa 2013 r.). Przepisy pozwalające na ich odróżnienie to przepisy art. 2 pkt 5 upgk oraz § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 czerwca 1999 r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (Dz.U. z 2001 r. nr 45, poz. 453 ze zm.). Na te różnice słusznie zwrócił uwagę Starosta w treści postanowienia z dnia [...] marca 2014 r. Znaki graniczne utrwalają na gruncie położenie punktów i linii granicznych określających przebieg granicy nieruchomości. Natomiast znaki geodezyjne określają położenie punktów osnowy geodezyjnej, rozumianej jako usystematyzowany zbiór punktów geodezyjnych, dla których określono matematycznie ich wzajemne położenie i dokładność usytuowania. Ochrona znaków geodezyjnych, urządzeń zabezpieczających te znaki i budowli triangulacyjnych należy do zadań starosty, o czym stanowi treść art. 7d pkt 6 upgk. Ochrona tych znaków następuje na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 kwietnia 1999 r. w sprawie ochrony znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych. Powyższy przepis stanowi: ochrona znaków polega na: 1) doręczaniu właścicielowi nieruchomości lub innej osobie władającej nieruchomością oraz staroście zawiadomienia o czynnościach związanych ze znakiem, 2) wykonywaniu przeglądów i konserwacji znaków, 3) ustawianiu urządzeń zabezpieczających znaki i sygnalizujących położenie znaków. Należy wyraźnie podkreślić, iż jedynie znaki geodezyjne podlegają ochronie na podstawie art. 15 ust. 1-3 upgk, jednakże nie polega ona na wydawaniu decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i 2 K.p.a.. Nie budzi wątpliwości, iż w aktualnym stanie prawnym, zakres w jakim starosta sprawuje ochronę znaków geodezyjnych, grawimetrycznych i magnetycznych nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych w sprawie umieszczenia zniszczonego czy przesuniętego znaku. Ustalanie położenia tych znaków na gruncie nie należy do spraw administracyjnych wymagających załatwienia w formie decyzji administracyjnej, lecz stanowi czynność techniczną związaną z ustaleniem przebiegu granic, będącego elementem postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Kwestia ta nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prawa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 lutego 2007 r., o sygn. akt II SA/Ke 1096/05, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 lipca 2008 r., II SA/Bk 123/08, LEX nr 517978, www.nsa.gov.pl, G. Lang, Komentarz do art. 15 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne [w.:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, pod. red. J. Lang, Warszawa 2013 r.). Jednocześnie nie sposób przyjąć aby do Organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej należały zadania z zakresu ochrony znaków granicznych, jak wydają się sądzić strony skarżące. Trafnie zauważył w swym postanowieniu Starosta, iż zadanie ochrony znaków granicznych należy w myśl art. 38 upgk do właścicieli lub innych osób władających nieruchomościami (gruntami). Regulacja powyższa nie może dla Starosty stanowić źródła normy kompetencyjnej stanowiącej o zdolności organu do wydania na jej podstawie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Wydanie wobec tego decyzji administracyjnej w tym przedmiocie naruszałoby w sposób niewątpliwy powyższą regulację prawa materialnego. Organy wyjaśniając podstawy swych rozstrzygnięć powołały art. 39 ust. 1 upgk, który stanowi : przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11 upgk. Strony skarżące winny więc skorzystać z możliwości jaką daje im powyższy przepis w zakresie wznowienia przesuniętego znaku granicznego. Ponieważ tryb ochrony znaków, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 upgk, a także znaków granicznych nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, gdyż ochrona tych znaków nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., to zasadne było dokonane przez Organ odwoławczy uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Starostę [...]. Należy wyjaśnić stronom skarżącym, iż organy administracji publicznej są właściwe do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej jeżeli podstawę do jej wydania zawierają obowiązujące przepisy prawa materialnego. Brak obowiązku konkretyzacji prawa materialnego w przewidzianych prawnych formach działania administracji oznacza, że organ administracji publicznej nie ma zdolności administracyjnoprawnej rozstrzygania zgłoszonego żądania w drodze decyzji. WSA podziela stanowisko Organów, iż w ustalonych okolicznościach faktycznych nie było podstawy do tego aby zwracać podanie stronom lub przekazywać to podanie innemu organowi. Z treści tego podania nie wynika bowiem aby przesunięcie znaku granicznego stanowiło o istnieniu sporu co do przebiegu granic sąsiadujących z sobą działek. Zdaniem Sądu WINGiK wydał w niniejszej sprawie akt w pełni legalny pod względem procesowym. Otóż wymieniony organ nie naruszył art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylając zaskarżone postanowienie i jednocześnie umarzając wszczęte postępowanie organu pierwszej instancji. WSA podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 kwietnia 1992 r. o sygn. akt I SA 1547/92, w którym stwierdzono, iż organ administracji, który rozpatruje zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie nie podlegającej rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, może orzec zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. to jest uchylić wadliwe postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe. Ponieważ w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, które nie mogło zostać zakończone decyzją administracyjną rozstrzygającą sprawę co do istoty, to umorzenie postępowania w drodze odpowiedniego stosowania art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. należało ocenić za nienaruszające przepisów postępowania administracyjnego. WSA uznał z powyższych powodów, że żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny. Sąd nie będą związany granicami skargi nie dostrzegł także takich uchybień w zaskarżonym postanowieniu, które mogłyby skutkować jego uchyleniem lub stwierdzeniem nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Z tych powodów oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.