II SA/Rz 915/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi WC na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania dotyczącego zasiłku stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego WC kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżącego WC kwoty 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. II SA/Rz 915/17 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] , Prezydent Miasta [...] , po rozpoznaniu wniosku WC, odmówił przyznania mu zasiłku stałego oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismem z dnia 13 lutego 2017 r. WC reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego, zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.". Uzasadniając wniosek podał, że objęte nim postępowanie toczyło się w lutym i marcu 2016 r., a zatem w okresie zimowym. Wnioskodawca nie przebywał wówczas w miejscu zamieszkania, gdyż miejsce to jest pustostanem, nie mogła mu zatem zostać doręczona decyzja. To zaś uzasadnia wznowienie postępowania, jako że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Jednocześnie też został złożony wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od wymienionej na wstępie decyzji, rozstrzygnięty postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. odmawiającym przywrócenia terminu. Po rozpoznaniu natomiast wniosku o wznowienie postępowania Prezydent Miasta [...] , postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] , na podstawie art. 149 § 3 i 4, art. 123 § 1 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego "w sprawie przyznania WC prawa do zasiłku stałego". Zdaniem organu, wnioskodawca znał adres Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] , wobec czego nie istniały szczególnie niekorzystne okoliczności, które uniemożliwiałyby mu poinformowanie organu o zamiarze zmiany swojego miejsca zamieszkania. Jedynie w dniu 18 lutego 2016 r. ustnie poinformował pracownika ośrodka o swoim planowanym wyjeździe na Ukrainę. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a zatem, że zachodzi okoliczność, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniająca wznowienie postępowania. Jednocześnie organ wskazał, że obligatoryjnym warunkiem przyznania świadczeń z pomocy społecznej jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. W objętym wznowieniem postępowaniu przeprowadzenie takiego wywiadu okazało się niemożliwe, bowiem pod wskazanym przez WC adresem nikogo nie zastano. WC reprezentowany przez fachowego pełnomocnika wniósł zażalenie na to postanowienie, domagając się jego uchylenia i wznowienia postępowania. Zdaniem wnioskodawcy, od momentu powzięcia przez organ wiedzy o planowanym wyjeździe oraz bezdomności wnioskodawcy, organ winien dopełnić należytej staranności i zapewnić mu udział w postępowaniu. Pomimo tego, organ I instancji nadal prowadził postępowanie przyjmując, że wnioskodawca przebywa w dotychczasowym miejscu zamieszkania. Tym samym, wnioskodawca bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu, co z kolei obliguje do wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] , postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] , utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że skarżący był informowany o swoich prawach i obowiązkach. W świetle obowiązujących przepisów prawa WC był zobowiązany do powiadomienia organu o zmianie miejsca swojego pobytu, zaś pora roku w żaden sposób nie tłumaczy braku czynnego udziału w postępowaniu. Wobec powyższego brak było podstaw do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie pełnomocnik działający imieniem WC wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia rozstrzygnięcia w sposób, który uniemożliwia sądową kontrolę jego legalności, jak również odwzorowanie toku rozumowania organu administracji; 2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji uznanie, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu wyłącznie z własnej winy; 3. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w opisywanej sprawie jednoznacznie wynika, iż wniosek skarżącego zasługiwał na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozważań w niniejszej sprawie są kwestie dotyczące wznowienia postępowania, a ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do badania zasadności zastosowania przez organy art. 149 § 3 k.p.a. Na wstępie przypomnieć zatem należy zasady jakimi rządzi się postępowanie wznowieniowe, jeden z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Zasady te regulują przepisy art. 145 – 153 k.p.a., a na ich podstawie można wyróżnić dwie fazy tego postępowania – wstępną, zainicjowaną wnioskiem o wznowienie oraz fazę następującą po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (właściwą). Przy czym na każdym z tych etapów inny jest przedmiot i zakres rozstrzygania organu. W pierwszym następuje jedynie wstępne badanie dopuszczalności wznowienia, a więc badanie formalnych podstaw wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a.. Wyłączona tu jest jakakolwiek uznaniowość organu (tak m.in. E. Mzyk w: Wznowienie postępowania administracyjnego, Warszawa – Zielona Góra 1994, s. 45), co oznacza, że w przypadku wskazania przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. obowiązkiem organu jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.), które nie przesądza jednak o istnieniu podstaw wznowienia.. Negatywny zaś wynik badania podstaw formalnych prowadzi do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Ustalenie, czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 k.p.a. Odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. jest możliwa także z przyczyn podmiotowych, co wynika z art. 147 k.p.a. (wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony). Jednakże w tym wypadku zasadą jest, że brak przymiotu strony można przypisać jedynie w przypadkach oczywistych i niewątpliwych, niewymagających wglądu w przedmiot sprawy, której dotyczy wznowienie. Jeżeli istnieją jakiekolwiek wątpliwości co do istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez wnioskodawcę lub też kontrowersje budzi fakt posiadania przez niego przymiotu strony – niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż tylko wtedy możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie takiej kwestii. W rozpoznawanej sprawie kwestia udziału skarżącego w postępowaniu na wszystkich jego etapach, także wydawania i doręczenia decyzji, wymagała ustaleń, które mogą być dokonywane wyłącznie w fazie właściwej postępowania wznowieniowego, a nie na jego wstępnym etapie. Rozstrzygnięcie bowiem czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, a rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a. w § 1 – są to: 1) odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo 2) uchylenie decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Art. 151 § 2 k.p.a. stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Zgodnie natomiast z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Z powyższej regulacji wynika, że w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak zaistnienia przesłanki wznowienia – odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., zaś w sytuacji, gdy stwierdzi, że taka przesłanka zachodzi – prowadzi dalej postępowanie. Jego zakończenie następuje poprzez wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej istotę sprawy) lub na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 lub § 2 k.p.a. (stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie powodów nieuchylenia decyzji – upływ czasu lub okoliczność, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej). Uznanie zatem przez organ, zgodnie z wnioskiem podmiotu ubiegającego się o wznowienie, że istnieje przesłanka wznowienia wymieniona w art. 145 § 1, 145a lub 145b k.p.a., nie oznacza automatycznie uchylenia wydanej uprzednio decyzji źródłowej. Z treści zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r. wynika, że organy uznały de facto brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. do uchylenia decyzji źródłowej, z uwagi na to, że skarżący nie został pozbawiony udziału w postępowaniu, a jednocześnie dokonały analizy prawidłowości wydania tej decyzji, wskazując, że uniemożliwienie przez stronę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego skutkować musiało wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie przyznania zasiłku stałego. Zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji zawierają zatem elementy 2 rozstrzygnięć - z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz z art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. Niewątpliwie zatem oba te postanowienia naruszają art. 149 § 3 k.p.a. w stopniu istotnym, kwalifikującym je do uchylenia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. Jednocześnie zauważyć należy, że organy pominęły w badaniu wstępnym podania o wznowienie kwestię jego terminowości, choć do tej kwestii odniosła się szczegółowo pełnomocnik skarżącego we wniosku z 13.02.2017 r., wskazując datę powzięcia wiadomości o decyzji źródłowej oraz datę złożenia wniosku o wznowienie. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności odniesienie się do tej kwestii, a następnie po pozytywnej weryfikacji wniosku pod względem formalnym, rozpatrzenie go pod względem merytorycznym i wydanie jednej z decyzji wymienionych w art. 151 k.p.a. Z wszystkich tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2017 r . w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. O kosztach obejmujących koszty zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a. Zwrot nadpłaconego wpisu od skargi Sąd zarządził natomiast w związku z faktem, że zaskarżone postanowienie dotyczy sprawy z zakresu pomocy i opieki społecznej, które to sprawy objęte są ustawowym zwolnieniem od obowiązku uiszczania kosztów sądowych , wynikającym z art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a.