II SA/Rz 916/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 916/14 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydana w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. A. S.A. (dalej: Spółka lub inwestor) zwrócił się do Starosty [...] z wnioskiem z 7 stycznia 2014 r. o ograniczenie sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1225/1 stanowiącej własność J. S. w celu wybudowania gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 8,4 MPa relacji [...]. Starosta uwzględnił powyższy wniosek - decyzją z [...] lipca 2013 r. nr [...], ograniczył korzystanie z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez tę działkę opisanego gazociągu wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej – zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie to, zgodnie z treścią punktu 2. decyzji, polegać miało na obowiązku udostępnienia inwestorowi: a) na czas budowy części ww. działki stanowiącej pas montażowy oznaczony w załączniku do decyzji, którego powierzchnia wynosić będzie 5201,562 m², powierzchnia strefy kontrolowanej 2280,65 m², a długość przekroczenia 239,65 m; b) na czas utrzymania gazociągu części działki stanowiącej obszar strefy kontrolowanej oznaczonej w załączniku do decyzji, dla czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W pkt 3. nadana decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W pkt 4 zobowiązano Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy oraz po zakończeniu czynności konserwacyjnych, remontów i usunięciu awarii, ewentualnie do zapłaty odszkodowania, gdyby przywrócenie do stanu poprzedniego nie było możliwe albo powodowałoby nadmierne koszty lub trudności. W pkt 5. zobowiązano nadto do inwentaryzacji wyrządzonych szkód z udziałem rzeczoznawcy i stron postępowania i przedłożenia Staroście protokołu inwentaryzacyjnego w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac wraz z opinią rzeczoznawcy. Po rozpatrzeniu odwołania J. S. Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżaną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda zwrócił uwagę, że Starosta orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, obejmując cały obszar powyższej działki, w sytuacji gdzie, z załącznika graficznego do decyzji Wójta Gminy z [...] sierpnia 2012 r. wynika, że planowaną inwestycją objęta jest część działki nr 1225/1. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta uwzględnił ww. wniosek decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] - ograniczył korzystanie z części ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie przez część tej działki opisanego gazociągu wraz z urządzeniami infrastruktury technicznej – zgodnie z decyzją Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ograniczenie to, zgodnie z treścią punktu 2. decyzji, polegać ma na obowiązku udostępnienia inwestorowi: a) na czas budowy części ww. działki stanowiącej pas montażowy oznaczony w załączniku do decyzji, którego powierzchnia wynosić będzie 5201,562 m², powierzchnia strefy kontrolowanej 2880,65 m², a długość przekroczenia 239,65 m; b) na czas utrzymania gazociągu części działki stanowiącej obszar strefy kontrolowanej oznaczonej w załączniku do decyzji, dla czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W pkt 3 zobowiązano Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu budowy oraz po zakończeniu czynności konserwacyjnych, remontów i usunięciu awarii, ewentualnie do zapłaty odszkodowania, gdyby przywrócenie do stanu poprzedniego nie było możliwe albo powodowałoby nadmierne koszty lub trudności. W pkt 5 zobowiązano nadto do inwentaryzacji wyrządzonych szkód z udziałem rzeczoznawcy i stron postępowania i przedłożenia Staroście protokołu inwentaryzacyjnego w terminie 1 miesiąca od zakończenia prac wraz z opinią rzeczoznawcy. W uzasadnieniu Starosta podał, że wniosek inwestora spełnia wymogi przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; zwana dalej u.g.n.), gdyż jest adekwatny do założeń decyzji Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w sprawie poprzedzone było bezskutecznymi rokowaniami z właścicielem nieruchomości. W toku postępowania przeprowadzono także rozprawę administracyjną, w trakcie której nie doszło do zawarcia ugody. Organ uznał, że przebieg planowanej inwestycji jest zaplanowany w sposób optymalny z zachowaniem wszelkich norm i odległości od istniejących urządzeń, dróg i granic. Wnioskowane czasowe zajęcie nieruchomości planowane jest do przeprowadzenia z uwzględnieniem jedynie koniecznego stopnia uciążliwości dla właściciela terenu i zakresu ingerencji inwestora w grunt. Wniosek inwestora jest uzasadniony, co w tych okolicznościach stanowiło podstawę do wydania decyzji. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do stanowiska organu I instancji i wskazał, że w przedmiotowej sprawie rokowania zostały przeprowadzone w sposób wyczerpujący, jednakże nie doprowadziły one do satysfakcjonującego wszystkie strony rozstrzygnięcia. Z uwagi na brak porozumienia między stronami konieczne stało się wydanie decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przedmiotowa działka, objęta jest decyzją Wójta Gminy [...] z [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu inwestycji celu publicznego polegające na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 MOP 8,4 Mpa relacji [...]. W związku z tym spełnione zostały przesłanki z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. warunkujące możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości. Reasumując Wojewoda stwierdził, że Starosta wykonał polecenia co do prowadzenia ponownego postępowania wskazane w decyzji Wojewody z [...] września 2013 r. Przede wszystkim podjęto zlecone działania zmierzające do dokładnego określenia zakresu ograniczenia korzystania z nieruchomości oraz nie nadano decyzji w sposób błędny rygory natychmiastowej wykonalności. J. S. reprezentowany przez adwokata wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Wojewody z [...] maja 2014 r., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do rozpoznania organowi I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 1) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię tj.: a) przedwczesne zastosowanie albowiem jak wynika ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego złożenie wniosku przez Spółkę nie zostało poprzedzone rokowaniami inwestora z właścicielem nieruchomości w sprawie uzyskania zgody na wykonanie prac związanych z ww. inwestycją, a czynności pozorne mylnie przez organy administracji publicznej określane rokowaniami sprowadzały się wyłącznie do przesłania skarżącemu narzuconych odgórnie formularzy takich jak "Protokół z negocjacji", "Oświadczenie" oraz "Umowa o ustanowienie służebności przesyłu", do treści których nie mógł on zgłosić żadnych swoich wniosków, a jedynie zaakceptować w takiej formie w jakiej zostały mu te dokumenty przedstawione, b) niewłaściwe jego zastosowanie przejawiającej się w niepoprawnym określeniu zakresu ograniczenia korzystania z ww. nieruchomości, będącego wynikiem wywłaszczenia części tejże działki na podstawie zaskarżonej decyzji, 2) art. 124 ust. 3 u.g.n. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w niepoprawnym nadzorowaniu i kontrolowaniu rokowań do czego organ administracji publicznej zobowiązany był na podstawie ww. przepisu oraz przejawiające się w tym, że skarżącemu przez narzucenie warunków negocjowanej umowy zablokowano możliwość prowadzenia jakichkolwiek pertraktacji, II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 8 k.p.a., albowiem nie uzasadniając w żaden sposób swego stanowiska, odmówiono skarżącemu zawarcia w umowie zapisu, z którego wynikałoby, że kwota odszkodowania wypłacona z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości stanowiącej jego własność nie będzie niższa niż zaproponowana w trakcie rokowań, b) art. 10 § 1 k.p.a. albowiem brak jakiejkolwiek możliwość ingerencji skarżącego w treści narzuconej mu przez wykonawcę inwestycji umowy stanowi przejaw rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w trakcie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób niedbały od samego początku z naruszeniem art. 7, 77 i 80 k.p.a. Począwszy od wniosku, który zainicjował postępowanie wątpliwości Sądu budzi zarówno jego data jak i treść. Organy rozpoznały wniosek A. S.A. z dnia 7.01.2013 r. dotyczący zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiące działki nr 216, 1225/1 i 1347 poł. w miejscowości L. Gm. [...]. Do wniosku tego dołączył (?) wnioskodawca inny wniosek z 7.12.2012 r., dotyczący wyłącznie dz. 1225/1. Właśnie na tymże wniosku z 7.12.2012 r. wpisano ręcznie sygnaturę sprawy [...]. Wniosek ten nie jest opatrzony prezentatą. Postępowanie w sprawie o takiej sygnaturze wszczęto zawiadomieniem z 6.02.2013 r. co do dz. 1225/1. Rozprawa administracyjna w dniu 24.04.2013 r. dotyczyła wyłącznie dz. 1225/1. Wnioskodawca, uzupełniając swój wniosek z 7.01.2013 r. pismem z 29.04.2013 r. przesłał zestawienie tabelaryczne wartości pasa budowlano-montażowego, strefy kontrolowanej i długości przekroczenia co do działek biorących udział w postępowaniu. Tabela ta dotyczyła działek 1225/1, 216,1347. Zapadłe w sprawie decyzje dotyczyły wyłącznie działki 1225/1. Z akt nie wynika w jaki sposób i czy w ogóle rozpoznano wniosek co do działek 216 i 1347. Brak informacji czy wniosek z 7.12.2012 r. został przed 9.01.13 (data prezentaty na piśmie z 7.01.13) wniesiony do Starosty [...]. Wniosek z 7.01.2013 r. opatrzono sygnaturą (przez górny róg pisma) [...], przedmiotem rozpoznania była sprawa o sygn. [...], którą to sygnaturą opatrzono wniosek z 7.12.2012 r. W aktach sprawy, brak jest wszystkich załączników, które wg wnioskodawcy dołączył on do wniosku. W szczególności dotyczy to kopii mapy dla celów projektowych w skali od 1:1000 z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskami i projektem inwestycji. Mapy takiej nie stanowi załączona do wniosku mapa będąca załącznikiem graficznym do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji – zaznaczone nań są jedynie linie rozgraniczające teren inwestycji. Treść żądania wniosku z 7.01.13 r. w zakresie w jakim odwołuje się do granic terenu objętego wnioskami i projektem inwestycji jest wadliwa. Wątpliwości tych nie usuwa podanie przez inwestora w/w tabelą dołączoną do pisma z 29.04.13 powierzchni pasa budowlano-montażowego, strefy kontrolowanej i długości przekroczenia. Brak bowiem wskazania ich położenia na gruncie. Co więcej z wniosku uzupełniającego pismem z 29.04.13 trudno odczytać precyzyjnie o jaki zakres ograniczenia skarżący wnosił. We wniosku z 7.01.2014 r. mowa jest np. jedynie o wyznaczeniu strefy kontrolowanej, brak w nim słowa o pasie budowlano-montażowym. Niewyjaśnienie wskazanych okoliczności przełożyło się na treść kontrolowanych decyzji. I tak brak w nich elementów, o które inwestor wnosił tj. precyzyjnej informacji o szerokości strefy kontrolowanej na której nie będzie wolno wznosić budynków, urządzać trwałych składów, itp. Decyzja organu I instancji z [...].03.2014 r. odwołuje się w zakresie sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości do treści decyzji lokalizacyjnej co jest niedopuszczalne. Zakres ograniczenia własności na podstawie art. 124 u.g.n. musi być jednoznaczny. treść decyzji wyznacza zakres uprawnień inwestora i obciążenia właściciela nieruchomości. Odesłanie do treści innej decyzji zawsze może budzić wątpliwości. W pkt 2 decyzji z [...].03.2014 r. wskazano na czym ograniczenie własności ma polegać. Rozstrzygnięcie w tej części odwołuje się do załącznika graficznego do decyzji. W aktach takiego załącznika brak. Sąd przyjmuje, że chodzi o mapę zalegającą w aktach tuż za decyzją z [...].03.2014 r. Związek jej z decyzją nie budzi wątpliwości. Wątpliwa jest za to treść tego załącznika. Kolorem zielonym zaznaczono na nim część gazociągu pasa budowlano-montażowego i strefy kontrolowanej na części działki 1225/1. Nie wiadomo, czy decyzja odwołuje się tylko do inwestycji zaznaczonej na zielono czy też do całej inwestycji przebiegającej po działce 1225/1. Z porównania mapy stanowiącej załącznik do decyzji jasno wynika, że na załączniku nie przedstawiono całej działki 1225/1, a wynikający z treści decyzji lokalizacyjnej przebieg gazociągu po tej działce nie pokrywa się z zaznaczonym kolorem zielonym przebiegiem inwestycji na załączniku. Sama decyzja posługuje się pojęciem długości przekroczenia, które nie jest wyjaśnione w jej treści ani zaznaczone na załączniku. Wskazane uchybienia przesądzają o naruszeniu wskazanych już przepisów k.p.a. oraz art. 64 k.p.a. w stopniu, który jak wskazano miał wpływ na treść zapadłych w sprawie decyzji. Organy dopuściły się także naruszenia prawa materialnego tj. art. 124 u.g.n. Otóż w decyzji II i I instancji orzeczono o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości stanowiącej działkę 1225/1. Decyzja wydawana na podstawie art. 124 u.g.n. dotyczy całej nieruchomości. Jak wynika z uzasadnienia uchwały 7 sędziów SN z dnia 6 czerwca 2014 r. sygn. akt III CZP 107/13 dominujące było zapatrywanie, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. oraz art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. była aktem kształtującym treść prawa własności, zgodnie z art. 140 k.c. Nie powodowała powstania służebności w ścisłym znaczeniu, ponieważ skutki ograniczenia własności różnią się od skutków wywołanych obciążeniem nieruchomości służebnością, a wspólny jest obowiązek znoszenia przez właściciela zmian w przysługującym mu prawie własności nieruchomości. Z decyzji wynikają uprawnienia o charakterze administracyjnym. Przeważało w orzecznictwie stanowisko, że decyzje wydane na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n., art. 70 ust. 1 u.g.g. lub art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadziły do trwałego ograniczenia prawa własności nieruchomości, ukształtowanego przebiegiem urządzeń przez obszar, w którym nie mogło być wykonywane to prawo. Wskazane ustawy nie przewidywały czasowego ograniczenia uprawnień właściciela (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC – ZD 2010, nr 3, poz. 92; wyroki: z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06, niepubl.; z dnia 5 lipca 2007 r., II CSK 156/07, OSNC 2008, nr 9, poz. 103; z dnia z dnia 9 stycznia 2008 r., II CSK 432/07, niepubl.) Pogląd o czasowym charakterze trwałości ograniczeń wyrażony w wyroku z dnia 24 lutego 2006 r., II CSK 139/05 (niepubl.) uznać należy za odosobniony. Prawa i obowiązki powstałe w następstwie wydania decyzji są wprawdzie zbliżone do tych będących konsekwencją obciążenia nieruchomości służebnością gruntową, ale źródłem ich powstania jest ustawa i wydana na jej podstawie decyzja administracyjna, należące do sfery publicznoprawnej (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 10 listopada 2005 r., III CZP 80/05, OSNC 2006, nr 9, poz. 146; wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 20 marca 2002 r., V CKN 1863/00; z dnia 10 lipca 2002 r., II CKN 1316/00; z dnia 8 czerwca 2005 r., V CK 680/04; z dnia 9 marca 2007 r., II CSK 457/06; z dnia 21 stycznia 2009 r., II CSK 394/08, niepublikowane). W postanowieniu z dnia 17 grudnia 2008 r., I CSK 171/08 (OSNC 2020, nr 1, poz. 15) Sąd Najwyższy określił skutki wywołane decyzją administracyjną, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 u.z.t.w.n. jako swego rodzaju służebność, nazywaną służebnością publiczną lub przesyłową. Na takie rozumienie tego przepisu wskazuje jego literalne brzmienie, art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi że Starosta (...) może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości. Podobnie jak przy służebnościach gruntowych prawo powstałe na skutek decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. obciąża całą nieruchomość, bo to ona jest jego przedmiotem, nawet jeżeli jego wykonywanie ograniczone jest do jej części. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.