II SA/Rz 917/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R. C. kwotę 357,- zł /trzysta pięćdziesiąt siedem/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając w oparciu o art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) stwierdziło uchybienie przez R. C. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009r. znak: [...] ustalała dla wyżej wymienionego warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "A - zespół zabudowy usługowej biura, powierzchnia sprzedażowa poniżej 2000 m.kw., zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, parking i parking podziemny" na działkach nr 401/1, 401/3 obr. 211 położonych przy ul. [...] w R., wjazd na działce nr 1080/1 obr. 211 W uzasadnieniu podniesiono, że wymienioną decyzją z dnia [...] sierpnia 2009r. organ pierwszej instancji, na wniosek R. C., ustalił dla niego warunki zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożył R. C. zwracając uwagę, iż nie weszło ono do obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowe jego doręczenie. Odbiór przedmiotowej decyzji potwierdzony bowiem został przez osobę nieupoważnioną do dokonania tego rodzaju czynności. Rzeczywiste doręczenie nastąpiło zaś dopiero dnia 9 kwietnia 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postanowieniu z dnia [...] lipca 2010r. stwierdziło, że wskazany środek zaskarżenia złożony został z uchybieniem ustawowego terminu. Kolegium podniosło, że kwestionowana decyzja mimo, iż we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie wskazany został adres składającego go, nie została na ten adres skierowana. Osobistego jej odbioru dokonał zaś P. K. - współwłaściciel podmiotu B. Oznacza to, zdaniem SKO, iż R. C. został w ten sposób pominięty i rozstrzygnięcie pierwszej instancji nie zostało mu doręczone. Następnie Kolegium powołało liczne orzecznictwo sądowe wskazujące, iż decyzja staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała tę decyzję, natomiast stronie, która decyzji nie otrzymała służy wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 KPA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż dzień 9 kwietnia 2010r., a zatem data faktycznego dowiedzenia się odwołującego się o wydaniu decyzji nie może być momentem, od którego liczy się termin na wniesienie odwołania od takiej decyzji. Dowiedzenie się przez stronę o wydaniu decyzji może spowodować skuteczne wniesienie odwołania tylko wówczas, gdy nastąpi to w terminie biegnącym dla stron, którym odpisy decyzji zostały doręczone prawidłowo. SKO zwróciło uwagę, iż w świetle powyższych rozważań dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia, czy decyzja organu pierwszej instancji została R. C. doręczona prawidłowo, czy też nie. Jeżeli bowiem przyjąć, iż doręczenie wyżej wymienionemu przedmiotowego rozstrzygnięcia nie było skuteczne, to uzasadnionym jest twierdzenie, iż termin do wniesienia przez wyżej wymienionego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej rozpoczął swój bieg z dniem 17 sierpnia 2009r., a zatem z datą ostatniego prawidłowego doręczenia decyzji innym stronom niniejszego postępowania. Skoro więc R. C.odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009r. złożył dopiero w dniu 23 kwietnia 2010r. (data nadania, w placówce pocztowej w L.), to niewątpliwie nastąpiło to z uchybieniem ustawowego terminu. Powyższe nie pozostawiło zaś organowi innej możliwości niż stwierdzenie tego faktu w trybie art. 134 KPA. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r złożył R. C., wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania i zarzucając naruszenie: 1) art. 134, art. 129 § 2 i art. 110 w zw. z art. 40 § 1 i § 3 KPA przez przyjęcie, iż w związku z niedoręczeniem decyzji wnioskodawcy termin do złożenia przez niego odwołania kończy się z upływem ostatniego dnia terminu do zaskarżenia liczonego dla tej spośród pozostałych stron postępowania, która otrzymała decyzję jako ostatnia w sytuacji gdy: a) regulacje KPA nie przewidują przypadku, gdy organ jest zwolniony z obowiązku doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania biorącej czynny w nim udział, w szczególności żaś organ obowiązany jest do ponowienia próby doręczenia w razję jego dotychczasowej nieskuteczności, chyba iż jest możliwe przyjęcie, iż doręczenie nastąpiło w drodze zastępczej, b) tylko wówczas, gdy dany podmiot w ogóle nie uczestniczył w postępowaniu w charakterze jego strony, termin do zaskarżenia przez niego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego rozpoczyna swój bieg od daty, w której ostatnia ze stron odebrała decyzję; w sytuacji zaś gdy stronę uczestniczącą w postępowaniu pominięto tylko w doręczeniu jej decyzji, termin do złożenia odwołania nie rozpoczyna biegu dopóki nie zostanie skutecznie doręczona. 2) art. 129 § 2 w zw. z art. 42 § 2 KPA przez przyjęcie, iż prawidłowe było doręczenie kwestionowanej decyzji w siedzibie organu do rąk P. K., podczas gdy w aktach sprawy brak jakichkolwiek dowodów, by osoba ta była upoważniona do dokonywania jakichkolwiek czynności w imieniu wnioskodawcy. Składający skargę podkreślił, iż jeśli w danym postępowaniu występuje więcej niż jedna strona i bierze ona czynny w nim udział, obowiązkiem organu jest dokonanie doręczenia wszelkiej korespondencji związanej ze sprawą każdej z nich. Nielogiczne byłoby zaś w takiej sytuacji pominięcie jednej ze stron przy dokonywaniu doręczenia i przyjmowanie, iż termin do zaskarżenia zapadłej w sprawie decyzji rozpoczyna swój bieg od daty doręczenia innej, ostatniej ze stron. Skarżący zwrócił uwagę, iż uczestniczył w niniejszym postępowaniu, które sam zainicjował, dlatego warunkiem rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia przez niego odwołania jest skuteczne doręczenie mu decyzji, które w niniejszym wypadku nastąpiło w dniu 9 kwietnia 2010r. Odwołanie złożył więc w przewidzianym ustawą terminie, a zatem powinno być ono merytorycznie rozpoznane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację uzasadnienia kwestionowanego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2010r. uczestnik postępowania E. P. wniósł o utrzymanie w mocy objętego skargą postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W ramach kontroli wydawanych przez organy administracyjne rozstrzygnięć sądy oceniają - w myśl § 2 powołanego przepisu - zgodność działania tych organów z przepisami procedury, prawidłowość zastosowania prawa materialnego, a także słuszność dokonanej w sprawie interpretacji tego prawa. Nie należy natomiast do kompetencji sądów administracyjnych rozstrzyganie co do meritum, nie mogą więc one przyznawać uprawnień ani też obciążać obowiązkami stron postępowania sądowoadministracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga jest zasadna, bowiem organ przed podjęciem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, co świadczy o naruszeniu 7 i art. 77 § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przedmiot analizy stanowiło postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2010r. stwierdzające - w oparciu o art. 134 KPA - iż odwołanie R. C. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2010r. w przedmiocie warunków zabudowy złożone zostało z uchybieniem terminu. Warunkiem pozwalającym na przeprowadzenie merytorycznego postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji jest skuteczne wniesienie odwołania. O jego spełnieniu decyduje zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, który zgodnie z art. 129 § 2 KPA wynosi 14 dni, a liczony jest od daty doręczenia decyzji stronie postępowania. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na powyższe, organ odwoławczy obowiązany jest każdorazowo, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zbadać uprzednio w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przez prawo terminie. Procesując zaś w tym przedmiocie organ ten zobligowany jest w pierwszej kolejności zbadać wnikliwie okoliczności dotyczące prawidłowości i daty doręczenia adresatowi zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozpatrzenie środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu ustawowego stanowi rażące naruszenie prawa bowiem oznacza przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, korzystającej już z ochrony trwałości decyzji przewidzianej w art. 16 KPA. Kwestia sposobu doręczania pism osobom fizycznym w postępowaniu administracyjnym została uregulowana w art. 42-44 KPA. Z brzmienia tych przepisów wynika, iż co do zasady osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 KPA). Pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, a w razie niemożności dokonania takiego doręczenia oraz także w razie koniecznej potrzeby w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 2 i 3 KPA). Odbierający pismo potwierdza doręczenie mu pisma swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia. Ustawodawca przewidział także procedurę doręczenia zastępczego, którą wdraża się wówczas, gdy adresat jest nieobecny w mieszkaniu. Wtedy to korespondencję doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi, przy czym o doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei w razie, gdy doręczenie bądź w sposób przewidziany w art. 42 bądź w art. 43 KPA jest niemożliwe stosuje się procedurę awizowania przesyłki określoną w art. 44 KPA. Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, że pod treścią decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2009r. znajduje się podpis P. K. ze wskazaną datą 11 sierpnia 2009r. i podaniem, iż jest on współwłaścicielem firmy B. W aktach sprawy znajduje się także skierowane do R. C. pismo, w którym Prezydent Miasta informuje wyżej wymienionego o fakcie wydania decyzji w przedmiocie złożonego przez niego wniosku oraz, iż jej odebranie może nastąpić po uiszczeniu opłaty skarbowej. Brak jednocześnie jakichkolwiek dowodów świadczących o doręczeniu tego pisma adresatowi. W tym miejscu Sąd zauważa, iż błędny jest pogląd organu odwoławczego dotyczący tego, iż w istocie kwestia prawidłowości doręczenia rozstrzygnięcia pierwszoisntancyjnego nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem termin do złożenia odwołania należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji innej stronie postępowania. Wprawdzie motywując to stanowisko organ przytacza orzecznictwo sądowe, jednak - w ocenie Sądu - nie może mieć ono zastosowania w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Dotyczy bowiem przypadków, kiedy podmiot, któremu w świetle stosownych regulacji prawnych przysługuje przymiot strony określonego postępowania, w ogóle nie uczestniczy w nim bez swojej winy tj. w związku z niezapewnieniem mu udziału w tym postępowaniu przez prowadzący je organ. Taka sytuacja nie zaistniała tymczasem w przedmiotowej sprawie. R. C. to bowiem podmiot, na wniosek którego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy - zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2009r. - zostało wszczęte. Następnie zaś kierowano do niego wszelkie pisma związane z tą sprawą, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania, które - jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru - zostało odebrane przez adresata. Prezentowany przez organ pogląd jest nie do przyjęcia w świetle zasad logicznego rozumowania. Gdyby go bowiem zaakceptować, wówczas organ celem np. oszczędności bądź też z innych, sobie znanych, powodów mógłby zaniechać doręczenia określonym stronom swoich rozstrzygnięć. Takie zachowanie z pewnością nie byłoby jednak zgodne z literą prawa. W takiej zaś sytuacji - wbrew twierdzeniu organu - kwestia prawidłowości doręczenia R. C. decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009r. ma kluczowe znaczenie w sprawie. Przesądza bowiem, czy postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do złożenia przez wyżej wymienionego odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wydane zostało zgodnie z prawem, czy też organ miał obowiązek merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Niewyjaśnienie więc tej kwestii jako ważkiego elementu stanu faktycznego niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, iż objęte skargą postanowienie jest przedwczesne i jako takie wymagało wyeliminowania z obrotu prawnego. Skoro bowiem prawidłowość doręczenia decyzji pierwszoinstancyjnej przesądza o biegu terminu do wniesienia od niej odwołania, to zadaniem organu w ponownym postępowaniu będzie jednoznaczne ustalenie, czy takie doręczenie w niniejszej sprawie odpowiada sposobowi przewidzianemu w procedurze administracyjnej i kiedy fakt ten miał miejsce. W tym celu SKO ustali przede wszystkim, czy P. K., którego podpis widnieje pod treścią kwestionowanej decyzji był umocowany przez R. C. do dokonania w jego imieniu odbioru przedmiotowego rozstrzygnięcia. Dopiero po dokonaniu powyższego podejmie dalsze kroki w sprawie, wydając stosowne rozstrzygnięcie (procesowe bądź merytoryczne). Mając na uwadze powyższe - na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylono skarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę uiszczonego wpisu (100 zł.), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) reprezentującego skarżącego przed sądem adwokata (zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - Dz. U. Nr 163, poz.1348) i koszt opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku - art. 152 P.p.s.a.