II SA/Rz 918/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Ryszard Bryk WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 2 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. i M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej [...]WINGiK) po rozpatrzeniu odwołania A. I M. S. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2008r. Nr [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obręb [...] gmina M. zmian dotyczących powierzchni oraz przebiegu granic działek nr 1245/7, 1245/8, 1245/14, 1245/15, 1245/9, 1245/16 i 1245/13. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.), art. 20 ust. 1 i 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r. nr 240, poz. 2027 – zwana dalej w skrócie Pgik). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Pismem z dnia [...] maja 2006r. E. S. zwrócił się o wyjaśnienie i sprostowanie na mapie ewidencji gruntów po modernizacji obręb [...] przebiegu granicy działek nr 1245/14 i 1245/15 i 1245/17. Analiza dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w M. wykazała, że na mapie ewidencji gruntów po modernizacji obrębu [...] błędnie naniesiono granice pomiędzy działkami nr 1245/14, 1245/15, 1245/16, natomiast granica pomiędzy działkami nr 1245/16 i 1245/17 jest zgodna z mapą ewidencyjną gruntów przed modernizacją. Wykonawca modernizacji dokonał analizy operatów geodezyjnych podziału działki nr 1245/3 na działki miedzy innymi nr 1245/5, 1245/7, 1245/ 8, 1245/9 (operat pomiarowy nr [...] z dnia [...] września 1998r.) oraz podziału działki nr 1245/5 na działki między innymi nr 1245/13, 1245/14, 1245/15, 1245/16, 1245/17 (operat pomiarowy nr [...] z dnia [...].12.1991r.) i stwierdził, że ww. operaty nie zawierają dostatecznej ilości danych pomiarowych umożliwiających wniesienie granic działek nowowydzielonych na numeryczną mapę ewidencji gruntów i dlatego na dzień [...] lipca 2006r. wyznaczył ustalenie w terenie granic wymienionych działek. W obecności zainteresowanych stron, współwłaścicieli przedmiotowych działek to jest E. S., M. S., W. S. ustalono granice pomiędzy działkami i odnaleziono znaki graniczne stabilizowane przy podziałach w 1988 i 1991r. (rury metalowe) w punktach granicznych nr 1 i nr 2 – pomiędzy działkami nr 1245/7 i nr 1245/14; nr 4 – pomiędzy działką nr 1245/14 a działką nr 1245/15; nr 3 i 5 pomiędzy działkami nr 1245/8 i nr 1245/5, a działkami nr 1245/9 i 1245/16. Spisano protokół ustalenia granic, który podpisali E. S. i W. S.. M. S. odmówił podpisania protokołu i nie wyraził zgody na granice pomiędzy działkami nr 1245/9 i 1245/16, a działkami nr 1245/8 i 1245/15, pomimo odnalezienia punktów granicznych nr 3 i 5. Pomierzony przebieg granic pokrywał się z przebiegiem granic na mapie przed modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] oraz na mapach z podziału działek nr 1245/3 i 1245/5. Błąd w położeniu granic na mapie ewidencyjnej po modernizacji odnośnie działek nr 1245/7, 1245/8, 1245/9, 1245/13, 1245/14, 1245/15, 1245/16 powstał w wyniku przyjęcia niewłaściwych danych do obliczeń podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w 2003r. Zmiana przebiegu granicy spowodowała zmianę pól ich powierzchni. Decyzją z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] Starosta Powiatu [...] wprowadził zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, obręb [...], gmina [...] w zakresie pola powierzchni oraz przebiegu granic działek. [...]WINGiK decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ponieważ Starosta Powiatu [...] nie ustosunkował się granic i powierzchni działki nr 1245/17. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta Powiatu [...] zapewnił udział wszystkim stronom w postępowaniu czego dowodzi protokół z rozprawy z dnia [...] maja 2007r. oraz umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2008r. wymienioną na wstępie orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gmina M. Odwołanie od decyzji złożyli S. A. i S. M. i zarzucili, że decyzja jest błędna, niezgodna z rzeczywistością, pomiarem i operatem geodezyjnym. Działka skarżących nr 1245/9 ma powierzchnię 0,7 ha, a działka nr 1245/16 ma powierzchnie 0,11 ha i całość tych działek daje 18 arów, a nie 15,60 a. Granica między działkami nr 1245/9 i nr 1245/16 należącymi do M. i A. S., a działkami nr 1245/8 i nr 1245/15 należące do E. i J. S. jest błędnie wytyczona przez organ, gdyż operat geodezyjny z 1991r. pokazuje prawidłowe odległości poszczególnych działek. E. S. i J. S. przestawili słupki graniczne, a ich budynek stoi o 0,80m od granicy, co narusza prawo budowlane. Działka nr 1245/17 może mieć różną powierzchnię, gdyż na tej działce nigdy nie był robiony operat geodezyjny. Nie może być tak, by J. i E. S. samowolnie decydowali o granicy. Organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty przedstawione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zrekapitulował stan faktyczny sprawy ustalony w postępowaniu wyjaśniającym przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji uznał za prawidłowe przeprowadzone czynności przez Starostę Powiatu [...], gdyż § 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków nakazuje utrzymywanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności to jest zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W skardze do Sadu skarżący A. S. i M. S. stwierdzili, że nie zgadzają się z zaskarżoną decyzją, gdyż przy modernizacji prawidłowo przywrócono granice działek nr 1245/9 i 1245/19 w stosunku do działek nr 1245/8 i 1245/15. Granice były zgodne z operatem geodezyjnym z 1991r. Aktualnie powierzchnia działek skarżących uległa zmniejszeniu, gdyż według stanu na 1991r. powierzchnia obydwu działek winna wynosić 18 arów. Dla działki nr 1245/17 nigdy nie był sporządzony operat geodezyjny, działka ta jest pozostałością z podziału z 1991r., która była własnością P. S. ojca skarżącego. E. S. przybliżył niezgodnie z przepisami budynek do granicy działki nr 1245/16 o około 1 m., a celem uniknięcia konfliktu przesunął słupki graniczne. Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Rz 577/09 Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie (dalej WSA) stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2008r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Na skutek skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 października 2009r. sygn. akt I OSK 495/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadny pogląd WSA w Rzeszowie, że zmiana w upoważnieniu ustawowym rodzaju organu, który jest zobowiązany do wydania aktów wykonawczych do ustawy zawsze musi prowadzić do utraty mocy obowiązującej, o ile ustawa zmieniająca nie wprowadza w tym zakresie wyraźnego wyjątku wskazującego na utrzymanie w mocy takich przepisów, niezależnie od treści § 32 ust. 3 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), który przyjmuje, że przepisy wykonawcze zachowują moc obowiązującą pomimo zmiany organu upoważnionego do ich wydania, gdyż przepis ten jest sprzeczny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i przez to godzi w zasady wyrażone w art. 7 i art. 2 Konstytucji RP. WSA stanął na stanowisku, że w chwili orzekania organy obydwu instancji w porządku prawnym nie funkcjonowało rozporządzenie z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. u. nr 38, poz. 454). Naczelny Sąd Administracyjny za nieprawidłowe uznał opisane stanowisko WSA i stwierdził, że przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. nr 38, poz. 454) nie utraciły mocy obowiązującej z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 12 stycznia 2007r. o zmianie ustawy o działach administracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 21, poz. 125) i za konieczne uznał ponowne rozpatrzenie skargi A. S. i M. S. pod względem merytorycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny zobligował WSA do merytorycznego rozpoznania skargi na podstawie rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), zwane dalej rozporządzeniem z 2001r. Okolicznością bezsporną jest, że w 2003r. w obrębie geodezyjnym [...] przeprowadzono modernizację ewidencji gruntów, co potwierdziły strony oraz organy. Ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. nr 141, poz. 1492 ze zm.), która weszła w życie z dniem 22 września 2004r., wprowadzono do ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przepis art. 24a, zawierający regulacje odnośnie modernizacji ewidencji gruntów. Stosownie do ust. 12 art. 24a Pgik zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Z ust. 8 art. 24a Pgik wynika, że starosta ogłasza w dzienniku urzędowym informację o operacie ewidencji gruntów. Modernizacja ewidencji gruntów obrębu [...] przeprowadzono w 2003r., zatem nie istniał jeszcze obowiązek publikacji w dzienniku urzędowym województwa, ale wniosek skarżących należy traktować jak wniosek o zmianę danych w ewidencji gruntów, tak jak to uczyniły organy. W podstawie prawnej organ pierwszej instancji powołał art. 24a Pgik, a organ drugiej instancji art. 20 Pgik. Organy działały też na podstawie § 44 pkt 2 i § 46 ust. 1 rozporządzenia. Wymienione przepisy dotyczą aktualizacji ewidencji gruntów, wprowadzenia udokumentowanych zmian do ewidencji gruntów. Zmiany danych ewidencji gruntów reguluje § 47 rozporządzenia z 2001r. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku E. S. z dnia [...] maja 2006r., który domaga się wyjaśnienia oraz sprostowania bezpodstawnie wprowadzonych zmienionych granic działek nr 1245/14,1245/14, 1245/17, których jest właścicielem i oświadczył, że granice zostały ustalone na podstawie podziału nieruchomości z 1992r. E. S. nie przedstawił dokumentów wymienionych w § 47 rozporządzenia, aby wprowadzić zmiany do ewidencji w ramach jej aktualizacji, ale zakwestionował przebieg granic pokazany w zmodernizowanej ewidencji gruntów. Żądanie wnioskodawcy wyczerpuje dyspozycje § 36 rozporządzenia zgodnie, z którym przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej między innymi sporządzonej w celu podziału nieruchomości. W razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub, jeżeli zawarte w niej dane odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się z w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie (§ 37 rozporządzenia). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ pierwszej instancji po stwierdzeniu, że w zmodernizowanym operacie ewidencyjnych przebieg granic działek, wnioskowanych przez E. S. zawiera nieścisłości, organ przeprowadził postępowanie zgodnie z § 37 rozporządzenia z 2001r., zachowując zasady z § 38 cyt. rozporządzenia, gdyż powiadomił strony postępowania (karta akt admin. nr 4), sporządził protokół ustalenia granic działek do celów ewidencyjnych oraz mapę, na której zaznaczono odnalezione w terenie znaki graniczne, stan po modernizacji ewidencji gruntów oraz odcinki granic podlegające zmianie (karta akt admin. nr 26). Przebieg postępowania wyjaśniającego wraz ze zmianami wynikającym z jego przeprowadzenia szczegółowo opisano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Opisane czynności, chociaż nazwane "wprowadzeniem zmiany" w istocie polegają na doprowadzeniu do zgodności z dokumentacją znajdującą się w zasobie ewidencyjnym, gdyż w wyniku modernizacji ewidencji gruntów wprowadzono przebieg granic, który nie miał udokumentowania w zasobie geodezyjnym. Należy podkreślić, że te zmiany nie tworzą nowego stanu prawnego nieruchomości, gdyż zgodnie z nazwą funkcją ewidencji gruntów jest ewidencjonowanie stanu prawnego danej nieruchomości. Wpis zmian w ewidencji gruntów ma charakter wtórny w stosunku do stanu prawnego. W trybie postępowania o zmianę danych w ewidencji gruntów nie można ustalać oraz rozstrzygać o prawidłowości istniejącego stanu prawnego, nie można poddawać kontroli tytułów własności, które stanowiły podstawę dokonanych wpisów w ewidencji gruntów i budynków. W rozpoznawanej sprawie podstawą wpisu mogła być dokumentacja podziału nieruchomości z 1988r. i 1992r. Odnosząc przedstawione uwagi do ustalonego stanu faktycznego sprawy należy stwierdzić, że postępowanie modernizacyjne nie może prowadzić do zmiany stanu prawnego nieruchomości, taka sytuacja jest sprzeczna z zadaniami ewidencji gruntów określonym w art. 20 Pgik. Dlatego też twierdzenia skarżących, że właśnie zmodernizowana ewidencja gruntów pokazywała prawdziwe granice nie zasługiwały na aprobatę. Stan faktyczny prowadzi do stwierdzenia, że podstawą prawną zaskarżonej decyzji winien być § 36 rozporządzenia z 2001r., ale ani decyzja organu pierwszej instancji, ani decyzja organu drugiej instancji nie powołały tego przepisu, co stanowi naruszenie prawa. Jednakże takie naruszenie prawa nie może skutkować uznaniem, że decyzję wydano bez podstawy prawnej, bo przepis na podstawie, którego organy działały obiektywnie obowiązuje w porządku prawnym. Stanowisko judykatury jak i piśmiennictwa jest jednoznaczne w tek kwestii. Z tych przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał twierdzenia skarżących i ich pełnomocnika, że organy ewidencyjne dokonały nowego podziału nieruchomości. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.