II SA/Rz 918/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej podziału nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 918/10 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej SKO) z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] o odmowie wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położnych w R. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa Działek nr 216/18 i 214/2. Jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art.127 § 3 i art.157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej w skrócie k.p.a.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że J. S. w dniu [...] grudnia 2009 r. złożył do Wojewody wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położnych w R. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 216/18 i 214/2. Podał, że w podstawie prawnej tej decyzji powołano art. 12 ust.1,3,5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniami nieruchomości i cytując jej ust. 5 stwierdził, że warunkiem sine qua non przejęcia nieruchomości był fakt, iż podziału dokonuje się na wniosek właściciela. W przedmiotowej sprawie T. S. – właściciel i jego spadkobierca nie składał wniosku o podział nieruchomości, podział nastąpił w oparciu o MPSZP [...]. Nabycie gruntu winno wiec nastąpić w oparciu o art. 8 ustawy lub nieruchomości winny być wywłaszczone w jej trybie, co wskazał NSA OZ w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 1988 r., SA/Kr 468/88. W jego ocenie decyzja z dnia [...] listopada 1987 r. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 216/18 i 214/2 została wydana bez rzeczywistej podstawy prawnej i rażąco naruszyła prawo, w szczególności przepisy dotyczące nabywania nieruchomości na cele publiczne, co wypełnia przesłanki art. 156 ust. 2 k.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] SKO odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1987 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości położnych w R. w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 216/18 i 214/2. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że J. S. wraz z wnioskiem o stwierzdenie nieważności decyzji przedłożył, oprócz decyzji objętej wnioskiem, również kserokopię decyzji Dyrektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] lutego 1988 r., nr [...] utzrymujacą w mocy wspomnianą decyzję z dnia [...] listopada 1987 r., a także kserokopię wyroku NSA OZ w Krakowie z dnia 14 lipca 1988 r., sygn. akt SA/Kr 468/88 oddalającego skargę T. S. na w/w decyzję organu II instancji. Wobec tego faktu Kolegium stwierdziło, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była wcześniej przedmiotem weryfikacji w trybie administracyjnym, a co istotniejsze, również w postępowaniu sądowym. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja jest nie tylko ostateczna, ale również prawomocna, co w konsekwencji powoduje brak możliwości jej weryfikacji w nadzwyczajnym trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Teza taka znajduje oparcie w treści art. 209 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a także w wyżej wymienionym wyroku NSA, zgodnie z którym "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego wiąże w sprawie w ten sąd oraz organ administracji publicznej". Nadto aktualnie obowiązujący w powyższym zakresie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., określanej dalej jako P.p.s.a.), tę regułę powtarza. Kolegium wskazało, że z wypowiedzi przedstawicieli doktryny, jak również orzecznictwa sądów administracyjnych na gruncie w/w norm prawnych wynika, że oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji, ze względu na związanie go ocen prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Oznacza to, że ani żaden organ administracji państwowej, ani inny wojewódzki sąd administracyjny nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie. Na poparcie swojej argumentacji organ wskazał m.in. na wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1995 r., sygn. akt III SA 277/95, Lex Polonica nr 341843, wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OSK 468/07. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wobec faktu, iż NSA OZ w Krakowie w wyroku z dnia 14 lipca 1988 r. przesądził o zgodności z prawem decyzji wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1987 r., nie jest możliwa ponowna, merytoryczna ocena przez Kolegium istnienia podstaw jej nieważności. W złożonym wniosku J. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy w oparciu o uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09. Jego zdaniem wyrok NSA OZ w Krakowie wydany został w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, wskazując w nim, że nabycie gruntów objętych uchwałą następuje w drodze umów lub wywłaszczenia (...) zarzuty dotyczące wykorzystania pozostałej części nieruchomości na cele dotychczasowe, również w obecnych rozważaniach sprowadzających się do oceny legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału działek, pominięto jako przedwczesne. Podał, że z wyroku tego wynika, że kwestia przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie była przedmiotem rozpoznania przez sąd w wyniku wniesienia skargi, wobec czego wniósł uchylenie kwestionowanej decyzji Kolegium i ponowne rozpatrzenie sprawy. SKO decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r., opisaną na wstępnie, utrzymało w mocy własną decyzje z dnbia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że wydana w pierwszej instancji decyzja odpowiada prawu. Kwestionowana przez stronę decyzja, objęta żądaniem stwierdzenia neiważności, była wcześniej przedmiotem weryfikacji w trybie administracyjnym, a co istotniejsze także w postepowaniu sądowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczey podzielił stanowisko organu orzekającego w I instancji. Odnosząc sie do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniono, że wstępna czynność polegającą na uprzedniej kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w niniejszej sprawie, została prawidłowo dokonana przez organ I instancji, do którego wpłynął wniosek J. S. Skargę na tę decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J. S., zarzucając jej rażące naruszenie prawa oraz całkowicie błędną interpretację przepisów prawa, a w szczególności art. 157 § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego w decyzji objętej skargą Kolegium nie ustosunkowało się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i przedmiotowej sprawy nie można uznać za ostatecznie rozpatrzoną. Ponownie powołał się na wyrok NSA OZ w Krakowie sygn. akt SA/KR 468/88, powtarzając argumentację z nim związaną, zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał jeszcze raz na uchwałę NSA z dni 7 grudnia 200 r., I OPS 6/09, powtarzając swoje stanowisko w tym zakresie zawarte we wniosku w/w. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z uzasadnieniem jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta rozpoznawana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów (tu decyzja) i czynności w zakresie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dacie ich wydania. Nie rozważają więc kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz 1279 ze zm.) sprawowana jest w granicach prawa, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w zakresie wskazanym w ustawie cyt. wyżej, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 tej ustawy, skarga podlega oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest ocena legalności decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] listopada 1987 r. ([...]) w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości położonej w R. – w części dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działek nr 216/18 i 214/2. Decyzja taka ma charakter formalny, bowiem na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. orzeka się o niedopuszczalności – z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych – wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności określonej decyzji. Wśród tych ostatnich tj. o charakterze przedmiotowym mieści się m.in. żądanie wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności w sytuacji, gdy organ administracji jest związany oceną prawna dokonaną już uprzednio przez sąd /zob. wyrok NSA z dnia 10.03.2004 r., II SA 1628/03/. Zgodnie z art. 157 § 3 k.p.a. powołanym wyżej wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. W warunkach rozpoznawanej sprawy nie może być mowy o zaniedbaniu takiej kontroli przez organ administracji. Niespornie zostało wykazane, ze decyzja wymieniona we wniosku skarżącego z dnia [...] października 2009 r. /złożonym do Wojewody dnia [...].12.2009 r./ została utrzymana w mocy decyzją z dnia [...] lutego 1988 r. /[...]/, na którą skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem NSA - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 14 lipca 1988 r. sygn. akt SA/Kr 468/88. W ocenie organu jest to przyczyna niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, bowiem decyzja z dnia [..] listopada 1987 r. /[...]/ jest nie tylko ostateczna, ale również prawomocna i dlatego sprawa jej zgodności z prawem nie może być ponownie badana przez organ administracji. Prawomocność jest szczególną kwalifikacją decyzji ostatecznej, który to walor uzyskuje ona w rezultacie uznania jej przez sąd administracyjny za zgodny z prawem. Wyrok taki przesądza, że w chwili wydania zaskarżonej decyzji ostatecznej nie była ona prawnie wadliwa w aspekcie kryteriów kontroli legalności. Trzeba w związku z tym przypomnieć, że stanowisko co do braku możliwości stwierdzenia nieważności decyzji mającej walor prawomocności, tj. co do której sąd administracyjny oddalił skargę, prezentowane jest konsekwentnie w doktrynie /zob. T. Woś – Prawomocność orzeczeń sądu administracyjnego "Przegląd Prawa Publicznego" 2007, Nr 5; w komentarzu T. Woś do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wyd. Prawnicze Lexis Nexis 2005; Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000/ i orzecznictwie sądów administracyjnych, pod rządami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również poprzednio obowiązujących – ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego / Dz. U. Nr 4, poz. 8 ze zm./ i z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm./ i tak np. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1988 r., SA/Kr 137/86, z dnia 19 maja 1999 r., IVSA 2543/98, z dnia 25 października 2007 r./ I FSK 1283/06. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podzielając powyższe stanowisko , uznaje tym samym, że żądanie przez skarżącego stwierdzenia nieważności decyzji wymienionej w jego wniosku z dnia [...] października 2009 r. zostało prawidłowo załatwione decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) ze względu na przeszkodę przedmiotową /czyniącą niedopuszczalnym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności/. Według twierdzeń skarżącego zwartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- w którym domagał się jej rozpatrzenia w oparciu o uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 – i ponowionych w skardze powoływany przez organ administracji wyrok NSA z dnia 14 lipca 1988 r., SA/ Kr 468/88 został wydany w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, natomiast nie została nim objęta kwestia przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 sformułowana została teza, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wcześniej stwierdzono organ administracji w sposób prawidłowy stwierdził przeszkodę przedmiotową – ze względu na wydany uprzednio wyrok z dnia 14 lipca 1988 r. SA/Kr 468/88 NSA-OZ w Krakowie - czyniącą merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego niedopuszczalnym. Z kolei lektura uzasadnienia tego prawomocnego wyroku, znajdującego się w aktach sprawy, nie daje żadnych podstaw do tego, aby podzielić pogląd skarżącego, jakoby oddalenie skargi nastąpiło w wyniku skontrolowania przez Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji jedynie w części [nie obejmującej przejścia na własność Skarbu Państwa działki nr 216/18 i 214/2], co miałoby otwierać organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd w głównej mierze odnosi się do zarzutów skargi wniesionej przez T. S., który niezgodność z prawem skarżonej decyzji wiązał z włączeniem do terenów pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne części jego gospodarstwa rolnego /gruntów klasy II/ w sposób uniemożliwiający dalsze racjonalne prowadzenie produkcji rolnej, co w konsekwencji miałoby pozbawić go środków do życia. Uznając te zarzuty za przedwczesne przy kontroli zaskarżonej dzecyzji, wyjaśnił jednocześnie znaczenie regulacji zawartych w art. 50 i 65 ustawy z 20 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniami nieruchomości i stwierdził wprost, że oceną nie objął uchwały z dnia [...] kwietnia 1987 r. Nr [...] MRN w R. i z dnia [...] grudnia 1985 r., Nr [...] zatwierdzającej MPSZP terenu "[...]" w R. Całkowicie chybiony, w ocenie Sądu, jest zarzut skarżącego dotyczący błędnej wykładni art. 157 § 3 k.p.a. Jak to już wyżej wskazano, niniejsza sprawa dotyczy odmowy wszczęcia postępowania, a więc nie doszło do badania przesłanek nieważnościowych przez organ administracji. Tym samym Sąd nie posiada kompetencji w tym zakresie. Dlatego mając na uwadze, że skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. w części, z powodu rażącego naruszenia prawa, tj. przesłanek w istocie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, a nie jak błędnie podał we wniosku art. 156 ust. 2 k.p.a, cytował jednocześnie ust. 5 art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., akcentując przy tym, iż T. S. nie składał wniosku o podział nieruchomości, nadmienić jedynie wypada, iż w dacie wydania decyzji z dnia [...] listopada 1987 r. ust. 5 art. 12 cyt. ustawy miał inną treść od tej którą cytował skarżący. Przepis ten bowiem w brzmieniu przez niego cytowanym obowiązywał dopiero od dnia 20 lipca 1988 r. Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.