II SA/Rz 919/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 27 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi U. i W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] maja 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 14 zł /słownie: czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 919/04 Uzasadnienie Przedmiotem skargi U. i W. M. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z dn.[...].09.2004r. Nr [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia określonych dokumentów odnośnie wykonanych robót budowlanych. Postępowanie w tej sprawie prowadził w I instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ł. na skutek zawiadomienia U. i W. M. o nielegalnie utwardzonej drodze wykonanej w m. K. Organ I instancji przeprowadził w sprawie oględziny, wykonano szkic terenu, a wnioskodawcy dołączyli do akt sprawy zdjęcia mające obrazować sposób wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu płytami betonowymi drogi dojazdowej do działki sąsiedniej. PINB w Ł. decyzją z dn.[...].01.2004r. Nr [...] zobowiązał J. O., jako właściciela działki nr 3776/1 położonej w K. do przedłożenia w terminie do 30.04.2004r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego drogi wraz ze zjazdem uwzględniającym przekroje poprzeczne drogi oraz odprowadzenie wód gruntowych, a także ocenę techniczną stanu drogi. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu istniejącej na tej działce drogi gruntowej i zjazdu na drogę powiatową wykonano samowolnie w 1999r., a zobowiązanie obecnego właściciela działki stanowić będzie podstawę do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie popełnionej samowoli. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. O., wnosząc o jej uchylenie i podnosząc, że roboty budowlane w 1999r. wykonał J. O., a odwołująca się jako nowa właścicielka działki nie powinna odpowiadać za popełnioną samowolę przez poprzedniego właściciela działki. Rozpoznając to odwołanie WINB decyzją z dn.[...].03.2004r. Nr [...] uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach tej decyzji kasacyjnej wskazano, że należy odrębnie potraktować sprawę utwardzenia części gruntu stanowiącego zjazd na drogę publiczną od sprawy utwardzenia drogi dojazdowej do pól, która nie ma charakteru drogi publicznej. Nie podzielono także stanowiska organu I instancji, że wykonane prace polegały na remoncie istniejącej uprzednio drogi, nakazano także przeprowadzić uzupełniające postępowanie wyjaśniające w kwestii legalności zjazdu poprzez sięgnięcie do pozwoleń na budowę wydanych dla obiektów zlokalizowanych na działce nr 3776/1. Jednocześnie za nietrafne uznano zarzuty odwołującej się, jakoby nie można byłoby obciążać obowiązkami o charakterze publicznoprawnym następcę prawnego właściciela działki, który dopuścił się samowoli budowlanej. Zasugerowano także wydanie odrębnych decyzji odnośnie zjazdu na drogę publiczną oraz utwardzenia samej działki na dalszym jej odcinku. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji uzupełnił akta sprawy o kopie pozwoleń na budowę odnośnie budynku mieszkalnego oraz budynku inwentarsko-składowego na dz. 3776/1. Decyzją z dn.[...].05.2004r. Nr [...] PINB w Ł. zobowiązał J. O. do przedłożenia w terminie do 30.09.2004r. 3 egzemplarzy projektu powykonawczego drogi dojazdowej wraz z przekrojami poprzecznymi, uwzględniającego odprowadzenie wód opadowych, sporządzonego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia oraz orzeczenie techniczne o prawidłowości wykonania robót. W podstawie prawnej wskazano na art.104 ustawy z dn.14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) oraz art.51 ust.1 pkt 2, art.52 oraz art.81 ust.4 ustawy z dn.7.07.1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r, poz.1126). W uzasadnieniu organ wywiódł, że na działce nr 3776/1 w 1999r. wykonano bez wymaganego zgłoszenia organom budowlanym roboty budowlane polegające na utwardzeniu drogi dojazdowej płytami betonowymi gotowymi, betonowymi podkładami kolejowymi oraz płytami zbrojonymi, zalanymi betonem. Roboty te zostały zakończone. Powołując się na treść art.29 ust.2 pkt 5 w zw. z art.30 ust.1 pkt 1, nie wskazując o jaką ustawę chodzi, prawdopodobnie prawo budowlane, stwierdzono, że wykonanie takich robót winno być poprzedzone zgłoszeniem. Przytoczono w uzasadnieniu decyzji także treść art.51 ust.1 pkt 2 prawa budowlanego i stwierdzono, że nałożenie obowiązku przedłożenia stosownych dokumentów stanowić będzie podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia popełnionej samowoli. Odrębną decyzją z tej samej daty i o takiej samej sygnaturze umorzono postępowanie w sprawie zjazdu z drogi powiatowej nr 4220/3 na działkę nr 3776/1 w K. Odwołanie od decyzji organu I instancji w zakresie nakazu przedłożenia określonych dokumentów wniosła J. O. zarzucając, że decyzja nie precyzuje czy nakaz przedłożenia stosownej dokumentacji dotyczy zjazdu, drogi czy też jednego i drugiego. Odwołująca się zakwestionowała także sam obowiązek przedłożenia dokumentów, wnosząc o uchylenie decyzji I instancji i umorzenia postępowania. Pełnomocnik odwołującej się – A. O. wyjaśniając zakres złożonego odwołania dołączył do niego pismo strony z dn.[...].06.2004r. uzupełniające odwołanie. W piśmie tym wskazano na to, że przyczyną osuwania się utwardzenia drogi miały być działania faktyczne U. i W. M., polegające na podkopywaniu drogi, tak by straciła oparcie. Wykonanie utwardzenia w 1999r. miało być poprzedzone uzyskaniem informacji z referatu budowlanego Urzędu Gminy w Ł. o braku obowiązku posiadania pozwolenia na utwardzenie drogi. Wskazano także na spór odnośnie przebiegu granicy między działkami i wszczęcie w tym zakresie postępowania przed sądem, domagając się "wstrzymania wydania decyzji" do czasu rozstrzygnięcia sprawy sądowej. Organ II instancji przeprowadził rozprawę na gruncie, w której uczestniczyli U. i W. M. oraz A. O. jako pełnomocnik J. O. Strony w czasie rozprawy składały wyjaśnienia odnośnie czasu, przyczyn i sposobu wykonania utwardzenia drogi dojazdowej. Opisaną na wstępie decyzją z dn.[...].09.2004r. WINB uchylił decyzję PINB w Ł. z dn.[...].05.2004r. w przedmiocie nakazu przedłożenia dokumentów w całości i jednocześnie orzekł o nałożeniu na J. O. obowiązek przedłożenia do dn.15.12.2004r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w zakresie utwardzenia dz. nr 3776/1, oceny technicznej o prawidłowości wykonanych robót wraz z projektem robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodnego z prawem. W podstawie prawnej powołano art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art.51 ust.1 pkt 2 i art.52 prawa budowlanego (Dz.U. Nr 207 z 2003r., poz.2116 ze zm. zwana dalej "Upb"). Organ odwoławczy przytoczył ustalenia faktyczne sprawy poczynione przed I instancją oraz we własnym zakresie. Wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na utwardzeniu części działki nr 3776/1 zakwalifikowano jako wykonanie urządzenia budowlanego, co stwarzać ma możliwość jego zalegalizowania. Z tego względu właściciel działki winien przedłożyć niezbędne dokumenty, na podstawie których będzie można ustalić czy wykonane roboty nie naruszają interesów osób trzecich, w razie braku przedłożenia tych dokumentów organy zobligowane będą do wydania nakazu rozbiórki. Uznano także, że na wydanie decyzji nie ma wpływu sprawa tocząca się przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do WSA w Rzeszowie U. i W. M. nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Skarżący nie wyrażają zgody na legalizację wykonanych robót, podnoszą że droga tak utwardzona stwarza im uciążliwości, płyty obsuwają się na ich grunt wskutek różnicy poziomu terenu oraz napływu wody na ich posesję. Skarżący wnieśli o przeprowadzenie oględzin na miejscu. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w istocie ocenę wyrażoną w zaskarżonej decyzji, wskazując iż zobowiązanie inwestora do przedłożenia odpowiednich dokumentów jest dopiero etapem wstępnym do ewentualnej, ale nie bezwarunkowej legalizacji wykonanych robót budowlanych.. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). Skarga w istocie nie zawiera sprecyzowanego zarzutu naruszenia prawa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, skarżący w zasadzie wyrażają swój sprzeciw wobec legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, nadto kwestionują postawę J. O., która ma nie reagować na obsuwanie się elementów utwardzenia drogi. Skarżący sformułowali postulat przeprowadzenia oględzin nieruchomości przez sąd. Wniosek ten jest bezprzedmiotowy, albowiem sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego w postaci dowodu z oględzin. Sąd ten może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art.106 § 3 Ppsa). Tak więc możliwość prowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przez sąd administracyjny ograniczona jest tylko do dowodu z dokumentu, z tego względu wniosek skarżących jest bezprzedmiotowy. Jeśli odbierać zarzut skargi wobec wydanej decyzji, traktowanej przez skarżących jako zalegalizowanie popełnionej samowoli to jest to zarzut nietrafny. Zaskarżona decyzja nie dokonywała legalizacji popełnionej samowoli budowlanej, zobowiązując jedynie właścicielkę do przedłożenia niezbędnych dokumentów, w tym oceny technicznej i inwentaryzacji, które to dokumenty pozwolić mają organom nadzoru budowlanego podjąć właściwe, merytoryczne rozstrzygnięcie, odnośnie losów tej samowoli. Sąd nie będąc związany zarzutami skargi dostrzegł jednak naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, które to naruszenia dają podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa), a to zobowiązuje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W aktach administracyjnych I instancji między k.5 i k.6 znajduje się dokument zatytułowany "Upoważnienie", w treści którego J. O. upoważniła swego brata – A. O. do "reprezentowania w sprawach dotyczących drogi dojazdowej". Pomimo istnienia tego rodzaju dokumentu, świadczącego o udzieleniu pełnomocnictwa, choć nie jest ono ani precyzyjne, ani nie opłacone opłatą skarbową, zarówno organ I, jak i II instancji nie respektowały w praktyce obowiązku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu ustanowionemu pełnomocnikowi. Organy godziły się jednakowoż z tym, że A. O. uzupełniał akta sprawy (k.8, 20 akt I instancji, k.15, 29 akt II instancji), uczestniczył w charakterze pełnomocnika w rozprawach administracyjnych (k.24-26 akt II instancji), niemniej jednak nie zawiadamiały go o czynnościach procesowych ani nie doręczały mu decyzji administracyjnych. W myśl art.40 § 2 k.p.a. jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, wedle którego od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika powinien on mieć zapewniony udział w postępowaniu tak jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje te same skutki prawne (postanowienie Sądu Najwyższego z dn.9.09.1993r. III ARN 45/93, OSNC nr 4/1994, s.112). Pomięcie pełnomocnika ma charakter formalny, zatem nakaz wznowienia postępowania jest niezależny od tego, czy brak zapewnienia temu pełnomocnikowi udziału w postępowaniu miał lub nie miał, wpływu na wynik sprawy. Strona ustanawiając pełnomocnika chroni się przed skutkami nieznajomości prawa, a organ jeśli pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swoich praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna uzyskać w państwie prawa (por. cyt. uprzednio postanowienie Sądu Najwyższego). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwaliło się przekonanie, że pominięcie pełnomocnika strony jest równoznaczne z pomięciem strony i uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego na zasadzie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn.10.02.1987r. SA/Wr 875/86, ONSA Nr 1/1987, poz.13). Wywody zawarte w powyższych orzeczeniach akceptuje skład orzekający sądu w przedmiotowej sprawie. Z tego względu sąd uchylił decyzje obu instancji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji winien wyjaśnić w sposób jednoznaczny zakres pełnomocnictwa udzielonego A. O. i zapewnić mu prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Ponieważ sąd skargę uwzględnił, a zaskarżona decyzja zawierała nakaz podjęcia określonych czynności, wyrok zaopatrzono w klauzulę ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa. Koszty postępowania zasądzono na rzecz skarżących na zasadzie art.200 w zw. z art.205 § 1 Ppsa w wysokości dochodzonych kosztów stawiennictwa.