II SA/Rz 92/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych -skargę oddala- Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r. znak: [...]– która odmawiała nakazania J. M. przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej jego własność działce nr 823 położonej w M., poprzez usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody oraz przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sprawę objętą wskazanymi wyżej decyzjami zainicjowało pismo M. S. z dnia 22 marca 2004r. skierowane do Urzędu Gminy, zawierające prośbę o rozstrzygnięcie problemu dotyczącego odprowadzania wód opadowych z pól sąsiednich oraz jego pola. W załatwieniu powyższego wniosku Wójt Gminy wydał w dniu [...] października 2004r. decyzję znak: [...], w której odmówił nakazania J. M., właścicielowi działki nr 823 położonej w M. przywrócenia stanu poprzedniego działki poprzez usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 17 sierpnia 2004r. M. S. złożył do Wójta Gminy pismo, w którym ponowił swoją prośbę zawartą we wskazanym wyżej wniosku z dnia 22 marca 2004r. W toku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej stwierdzono, że na działce należącej do M. S. istnieje zaniżenie terenu o wymiarach 21 m x 14 m (średnie zaniżenie 50 cm), powstałe podczas wykonywania prac melioracyjnych w latach 70 ubiegłego wieku. Pomiędzy działkami M. S. i J. M. usytuowany jest nasyp ziemny o długości 12 m i średniej wysokości 25 cm, porośnięty starą murawą. Teren, którego dotyczy spór jest terenem zmeliorowanym i znajduje się w kompleksie drenarskim M. – P. W czasie oględzin nie stwierdzono śladów przepływu wody ani śladów zastoin wodnych na wskazanym gruncie. Po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2004r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawą rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy nieprawidłowości postępowania dowodowego, naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Kolejną decyzją, jaka zapadła w sprawie, była decyzja Wójta Gminy z dnia [...] maja 2004r. znak: [...], której sentencja była tożsama z tą zawartą w rozstrzygnięciu z dnia [...] października 2004r. Decyzja z dnia [...] maja 2004r. została uchylona a sprawa przekazana do powtórnego rozpoznania organowi I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...]. SKO zarzuciło Wójtowi Gminy wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieustalenie kręgu osób, którym przysługuje status strony w sprawie, w szczególności nieustalenie, kto jest właścicielem działki nr 822, na której występują zalania oraz nie zawiadomienie stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Tym samym naruszona została, zdaniem organu II instancji, zasada zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania. Organ I instancji nie dokonał również, w ocenie organu odwoławczego, oceny przeprowadzonych dowodów, nie wskazując dlaczego (wobec różnych zeznań świadków) przyjął określony stan faktyczny za prawdziwy. Nie ustalone też zostało czy szkoda na gruncie M. S. zaistniała w wyniku działań J. M. Następnie decyzją z dnia [...] września 2007r Wójt Gminy ponownie odmówił nakazania J. M. – właścicielowi działki nr 823 położonej w M. – przywrócenie stanu poprzedniego przez usunięcie przeszkód oraz zmian w odpływie wody. W podstawie prawnej powołał: art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.). W uzasadnieniu podniósł, iż stosownie do zaleceń SKO podjął próbę zapewnienia stronie – A. O. – uczestnictwa w postępowaniu, jednakże wobec odmowy Sądu Rejonowego w K. ustanowienia przedstawiciela dla osoby nieobecnej oraz wobec braku dokumentów potwierdzających, iż wyżej wymieniony nie żyje, organ zmuszony został do kontynuacji prowadzonego w sprawie postępowania. Wójt Gminy wskazał, iż w dniu 27 lipca 2007r. odbyła się rozprawa połączona z oględzinami, podczas których nie stwierdzono śladów przepływu wody jak też ich zastoisk, natomiast świadkowie przesłuchani na wniosek M. S. zgodnie stwierdzili, że woda płynęła przekopami, lecz przed wykonaniem melioracji, zaś po wykonaniu melioracji przekopy zostały zlikwidowane. Odnosząc się merytorycznie do sprawy, Wójt Gminy powołał art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, przewidujący możliwość wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom tylko w razie łącznego spełnienia dwóch przesłanek a to: spowodowania przez właściciela zmian stanu wody na jego gruncie i szkodliwego wpływu tych zmian na grunt sąsiedni. Organ dodał, iż wystąpienie szkody na skutek zmiany stanu wody na gruncie nie może być tylko hipotetyczne a musi mieć charakter szkody rzeczywistej, organ nie może się przy tym opierać wyłącznie na domniemaniu wystąpienia tej szkody. Reasumując organ I instancji stwierdził, iż w jego ocenie ustalony stan faktyczny sprawy nie wypełnia hipotezy wspomnianego art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, zatem brak jest podstaw do wydania decyzji, o której mowa w tym przepisie. Odwołanie od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r, wniósł M. S. wskazując, że woda opadowa od wielu lat spływała polami w dół zgodnie z naturalnym ukształtowaniem terenu początkowo do rowu, a po wykonaniu melioracji do kanału melioracyjnego. W roku 2001 J. M. wykonał na granicy działki swojej i odwołującego się (nr 823 i 822) nasyp o wysokości około 30 cm i długości około 12 m. Nasyp ten, zdaniem składającego odwołanie, spowodował zmianę kierunku spływu wody a w konsekwencji zalewanie należących do niego działek, czym uniemożliwione jest ich jakiekolwiek wykorzystanie, bowiem w czasie wiosennych roztopów oraz obfitych opadów zasiewy ulegają gniciu. M. S. zarzucił organowi I instancji przewlekłe prowadzenie postępowania, rozbieżność pomiędzy ustaleniami dokonanymi podczas rozprawy i zawartymi w protokole a uzasadnieniem zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, iż kilkakrotnie zwracał się (telefonicznie) z prośbą o przybycie pracowników Urzędu Gminy na miejsce sporu po obfitych opadach, jednakże prośby te były ignorowane przez organ. Stanowiąca przedmiot odwołania M. S. decyzja Wójta Gminy z dnia [...] września 2007r. została uchylona na skutek wskazanej na wstępie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2007r. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na art.. 7, 9, 10, 11, 77 80 i 107 § 3 k.p.a., które nakładają na organy administracji publicznej obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i interesu obywateli, należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz wyjaśnienie przesłanek, które stały się podstawą danego rozstrzygnięcia, natomiast strona powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu na każdym jego etapie a przed wydaniem decyzji mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Ustalenia organu i jego rozważania powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przeprowadzone przez Wójta Gminy postępowanie oraz konstrukcja wydanej decyzji rażąco narusza przedstawione wyżej przepisy procedury administracyjnej. Zakwestionowana decyzja stanowi bowiem, według organu odwoławczego, powielenie poprzednich decyzji Wójta Gminy wydanych w tej sprawie. Organ nie ustalił zaś po raz kolejny (w sposób nie budzący wątpliwości) czy nastąpiła zmiana stanu wody na gruncie, czy zmienił się kierunek odpływu wody opadowej – co mógł uczynić przy pomocy opinii biegłego hydrologa -, jaki był spływ wód przed usypaniem wału, jakie szkody wystąpiły na gruncie M. S. w okresie nasilenia opadów atmosferycznych oraz czy sytuacja taka miała miejsce przed wzniesieniem nasypu przez J. M. Organ odwoławczy zarzucił także organowi pierwszoinstancyjnemu niedokonanie oceny dowodów przez wskazanie faktów uznanych za udowodnione oraz przyczyn z powodu których odmówiono wiarygodności innym dowodom. Decyzję SKO z dnia [...] października 2007r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.M. wnosząc o jej uchylenie w całości. W ocenie skarżącego, Wójt Gminy prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, przestrzegając w szczególności zasad określonych w art. 7 i 77 k.p.a. Ponadto wobec braku łącznego zaistnienia przesłanek z art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, nie było podstaw do nakazania mu przywrócenia stanu poprzedniego na stanowiącej jego własność działce nr 823. Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, w sytuacji gdy uchylenie kwestionowanej decyzji organu I instancji stanowi jedynie wyjątek od zasady, iż organ odwoławczy powinien rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Zaskarżona decyzja nie zawiera także prawidłowego uzasadnienia tak faktycznego jak i prawnego, co utrudnia polemikę z zawartym w niej rozstrzygnięciem. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację z uzasadnienia zakwestionowanej decyzji. W odniesieniu do zarzutu skarżącego stwierdziło, iż prowadzenie postępowania dowodowego stanowi zasadniczo zadanie organu pierwszoinstancyjnego, co w niniejszej sprawie dodatkowo uzasadnione jest ekonomią procesową a poza tym umożliwia stronom postępowania weryfikację ustaleń organu I instancji na etapie postępowania odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Takiej kontroli poddana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylająca w całości decyzję Wójta Gminy odmawiającą nakazania J.M. przywrócenia stanu poprzedniego na działce 823 w miejscowości M. przez usunięcie przeszkód powodujących zmiany w odpływie wody. Uchylając decyzję Wójta Gminy, organ odwoławczy wskazał w podstawie prawnej swojej decyzji przepis art.138 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie przewidziane w tym przepisie ,określane w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, polega na uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego , lub nie przeprowadził go w przeważającej części, lub taka część postępowania została przeprowadzona z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego . Organ odwoławczy wskazuje w takiej decyzji przyczyny, dla których uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art.138 § 2 k.p.a. oraz okoliczności ,które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie przesądzając jednocześnie o sposobie załatwienia sprawy. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy – organ odwoławczy zarzucił organowi I instancji rażące naruszenie przepisów procedury administracyjnej. Należy się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w sprawie kluczową kwestią jest ustalenie, czy usypany przez J. M. wał ziemny spowodował zmiany wody na gruncie, w szczególności zmianę kierunku odpływu wody opadowej z jego działki na grunty sąsiednie. Zgodnie bowiem z brzmieniem przepisu art. 29 ust.1 ustawy z dnia 18 lipca 2001-Prawo wodne / Dz.U.Nr 239 poz. 2019 z 2005 ze zm./ właściciel gruntu nie może zmieniać wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich/ pkt.1/ ; odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie /pkt.2/. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego , że organ I instancji nie zastosował się do zasad postępowania administracyjnego, w szczególności –zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. zobowiązującej organ administracji do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz wyrażonej w art. 77 k.p.a. zasady wyczerpującego zbierania i rozpatrywania materiału dowodowego. Dodać należy, że przepis art. 84 k.p.a. daje organowi możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Analiza akt wskazuje, że mimo trzykrotnego rozpatrywania sprawy przez organ I instancji, nie została wyjaśniona kwestia zasadnicza, tj. czy usypanie wału ziemnego na działce nr 823 miało wpływ na stan wody na działkach sąsiednich, a w szczególności na działce nr 822. Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi, że sprawa jest wystarczająco wyjaśniona, a ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego mogło polegać na przeprowadzeniu przez organ odwoławczy rozprawy administracyjnej z udziałem stron. Organ odwoławczy, zgodnie za art.136 k.p.a. przeprowadza dodatkowe postępowanie uzupełniające jedynie w przypadkach, gdy postępowanie przed organem I instancji jest w zasadzie zadowalające, a w grę wchodzi tylko jego uzupełnienie dodatkowymi dowodami i materiałami, a taka sytuacja nie ma w sprawie miejsca. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania w całości naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Wskazując na powyższe Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, dlatego ją oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.