II SA/Rz 92/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Z. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie przebudowy obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Z. J. kwotę 500,- zł /pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. J. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej w skrócie: WINB) w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności prowadzonych robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie prawnym: Prawomocnym wyrokiem z 8.09.2005 r. II SA/Rz 1319/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA) w Rzeszowie oddalił skargę Z J. na decyzję WINB z [...].07.2003 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) z [...].03.2003 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie budowy budynku mieszkalnego K. i B. G. na działce nr 1240/1 w T. przy ul. Z. Pismem z 7.03.2007 r. skierowanym do WINB Z. J. zażądała podjęcia działań w sprawie przebudowy budynku na dz. nr 1240/1 w T. przy ul. Z. Wnosząca podała, że decyzją z [...].08.2006 r. Wojewoda uchylił decyzję – pozwolenie na budowę, wydane przez Prezydenta Miasta z [...].07.2001 r., zatwierdzającą projekt na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku. Sprawa została przekazana PINB celem przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 7 ustawy z 7.07.1994 r. – prawo budowlane. Organ I instancji przeprowadził w sprawie oględziny w dn. 12.08.2007 r. oględziny przedmiotowego budynku, ustalając uprzednio, iż właścicielami działki nr 1240/1 położonej w T. przy ul. Z. są P. S. i M. S. W oględzinach tych nie brała udziału Z. J. Decyzją z [...].08.2008 r. PINB powołując się na art. 105 § 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1240/1 przy ul. Z. w T. Powołując się na przeprowadzone w dn. 12.08.2008 r. oględziny oraz zapoznanie się z dokumentacją techniczną PINB stwierdził, iż budynek mieszkalny został zrealizowany w oparciu o otrzymane pozwolenie na budowę z [...].07.2001 r. nr [...]. W trakcie budowy przeprowadzono postępowanie w przedmiocie prawidłowości wykonywanych przez K. i B. G. robót budowlanych, a nie stwierdzając istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę decyzją z [...].03.2003 r. PINB umorzył postępowanie, decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, a wniesiona w tej sprawie skarga Z. j. została oddalona przez WSA w Rzeszowie. Po zakończeniu robót budowlanych przyjęto zgłoszenie o przystąpieniu do użytkowania budynku. Organ wskazał dalej, że po 6 latach na zalecenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) Wojewoda rozpoznał odwołanie Z. J. od pozwolenia na przebudowę i rozbudowę przedmiotowego budynku, a stwierdzając fakt jego użytkowanie uchylono tę decyzję i umorzono w tym zakresie postępowanie. Te okoliczności przesądziły o prowadzeniu postępowania w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Powołując się raz jeszcze na ustalenia dokonane w trakcie prowadzonych w dn. 12.08.2008 r. oględzin, organ wskazał, że obiekt został zrealizowany zgodnie z udzielonym pozwoleniem, a od chwili oddania go do użytkowania nie dokonano żadnych zmian konstrukcyjnych. Budynek został, w ocenie organu, wybudowany zgodnie z zasadami sztuki budowlanej oraz spełniać ma obowiązujące normy oraz warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według PINB nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, "zatem brak jest podstaw do podjęcia działań wymienionych w art. 51 ust. 7 tego prawa". Ta sytuacja, w przekonaniu organu I instancji uzasadniała umorzenie wszczętego postępowania na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. J., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając że narusza ona w sposób rażący "prawo budowlane i przepisy wykonawcze". Odwołująca się eksponuje, iż budynek zrealizowano na podstawie pozwolenia, które zostało następnie uchylone. W tej sytuacji organ nadzoru winien poprowadzić postępowanie w trybie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego, w jej ocenie z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że takie postępowanie nie zostało przeprowadzone. Z. J. wywodzi dalej, że obowiązujące przepisy nie dozwalają na dobudowanie budynku mieszkalnego do zabudowań gospodarczych, a takie stanowisko w tej kwestii miał zająć WSA w Warszawie w wyroku z 16.02.2005 r. rozpoznając jej skargę na decyzję GINB. Przekazując akta sprawy organ I instancji dodatkowo wyjaśnił, że budynek odwołującej się, przylegający bezpośrednio do budynku mieszkalnego na działce nr 1240/1 jest budynkiem usługowym, w którym następuje paczkowanie kaszy. Rozpoznając odwołanie Z. J., WINB wskazaną na wstępie decyzją, z powołaniem się na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył ustalony przez I instancję stan faktyczny sprawy i doszedł do wniosku, że umorzenie postępowania było w pełni uzasadnione. WINB przywołał także i to, iż uprzednia decyzja umarzająca postępowanie w sprawie przebudowy przedmiotowego budynku, wydana w 2003 r. była przedmiotem kontroli WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z 8.09.2005 r. SA/Rz 1319/03 skargę Z. J. oddalił. Podniesiono w uzasadnieniu, że w przypadku wykonania robót budowlanych na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 51 ust. 7 prawa budowlanego oraz rozważyć wydanie jednej z dwóch decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji – pozwolenia na budowę i nie narusza przepisów dotyczących warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, budowa tego budynku została zakończona, a budynek zaużytkowany. Analiza akt sprawy i projektu budowlanego wskazywać ma na brak przesłanek nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, ani wydania nakazu rozbiórki, czy też zaniechania dalszych robót. Te okoliczności uzasadniały umorzenie postępowania, które stało się bezprzedmiotowe, a decyzja I instancji nie naruszać ma prawa. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, organ odwoławczy stwierdził, że obowiązujące przepisy, jak i przepisy obowiązujące w dacie prowadzenia robót budowlanych nie zawierały zakazu dobudowy budynku mieszkalnego do budynku gospodarczego. Skargę na powyższą decyzję wniosła Z. J., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji I instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 7 prawa budowlanego. W ocenie skarżącej skoro pozwolenie na budowę zostało uchylone, zatem organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić postępowanie celem ustalenia, czy budynek został wybudowany zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy usytuowanie odpowiada przepisom prawa. Zdaniem Z. J. wywód organu odwoławczego, iż przepisy o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie zabraniają dobudowy budynków mieszkalnych do gospodarczych jest wadliwe, stanowisko takie miał zająć WSA w Warszawie. Skarżąca wywodzi, iż nietrafne jest powoływanie się przez organ nadzoru budowlanego na decyzję, która została następnie uchylona. W przekonaniu Z. J. należało wydać decyzję merytoryczną, a nie umarzać postępowanie, decyzje obu instancji mają być "dotknięte wadą prawną" i z tej przyczyny należy je uchylić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji, uznając że skarga nie wnosi nowych elementów do sprawy. W trakcie rozprawy strony podtrzymały prezentowane uprzednio stanowiska, z tym że na żądanie Sądu skarżąca nie była w stanie wskazać tego fragmentu w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 16.02.205 r. 7/IV SA 4499/03, z którego miałoby wynikać, iż Sąd ten w przedmiotowej sprawie wyklucza dobudowanie budynku mieszkalnego do ściany budynku gospodarczego na działce sąsiedniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Nie będąc związanym zarzutami skargi Sąd dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, innych niż dające podstawę do jego wznowienia, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Zasadniczym argumentem, na którym PINB opierał swój wywód o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przeprowadzonej rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego na działce nr 1240/1 w T. były ustalenia faktyczne, jakie organ ten poczynił podczas przeprowadzonych w dn. 12.08.2008 r. oględzin w terenie i skonfrontowanie wyników tych oględzin z dokumentacją techniczną, tj. projektem budowlanym, stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę z [...].07.2001 r. W ocenie Sądu oględziny organ I instancji przeprowadził wadliwie, a czynność ta, istotna z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia sprawy, waży na legalności podjętej decyzji. Rzecz w tym, iż k.p.a., który w sprawie niewątpliwie miał zastosowanie, zalicza do tzw. zasad ogólnych zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W myśl art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowana szkodę materialną (§ 2). Odstępując od zasady ujętej w § 1 organ jest obowiązany utrwalić w aktach sprawy przyczyny odstąpienia w formie adnotacji (§ 3). PINB postanowił w toku postępowania przeprowadzić oględziny, w tym celu skierował do stron zawiadomienie w dn. 1.08.2008 r., wyznaczając datę oględzin na 12.08.2008 r. Zawiadomienie to skierowano m.in. do Z. J. Pismo to zostało awizowane po raz pierwszy w dn. 5.08.2008 r., a następnie po raz drugi w dn. 13.08.2008 r. (dowód: adnotacje urzędu pocztowego na kopercie nadawczej), przesyłkę zwrócono w dn. 21.08.2008 r. Sposób doręczenia pisma, tzw. zastępczego - w razie nie zastania adresata, normuje art. 44 k.p.a., z którego wynika m.in., że poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce, umieszczając zawiadomienie o pozostawieniu pisma i możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni od dnia umieszczenia zawiadomienia, a w razie nie odebrania w tym terminie, dokonuje ponownego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w art. 44 § 1 kodeksu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W realiach sprawy oznacza to, iż zawiadomienie o terminie oględzin nie zostało doręczone Z. J. ze skutkiem prawnym przed terminem samej czynności procesowej. Zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadamiana o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, z kolei § 2 cyt. przepisu jednoznacznie stwierdza, iż "strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu". Uchybienia organu w aspekcie zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu normuje art. 81 k.p.a., wedle którego okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. Z akt sprawy nie wynika, aby organ I instancji przeprowadzał oględziny w dn. 12.08.2008 r. w warunkach objętych dyspozycją art. 10 § 2 k.p.a., zatem ustalenia faktyczne zawarte w protokole oględzin nie mogą być uznane za udowodnione. Podkreślić należy, iż w treści protokołu PINB z 12.08.2008 r. znajduje się rubryka "Pomimo prawidłowego powiadomienia o oględzinach nie stawili się:", rubryka ta nie została wypełniona, domyślać się można, że pracownicy organu mieli świadomość, że Z. J. nie została prawidłowo powiadomiona o terminie oględzin. Organ I instancji winien zatem odstąpić od przeprowadzania oględzin 12.08.2008 r., skoro w dniu tym nie dysponował potwierdzeniem, że wszystkie strony prawidłowo zostały zawiadomione o ich terminie, zgodnie z art. 79 § 1 k.p.a. Skoro PINB naruszył prawo do czynnego udziału skarżącej w istotnej czynności dowodowej dla kierunku rozstrzygania sprawy, to wydaną decyzję uznać należy za przedwczesną, wydaną z naruszeniem art. 7 k.p.a., zobowiązującego organ do podjęcia kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przede wszystkim naruszającą obowiązek wskazany w art. 10 § 1 k.p.a.. Organ ten naruszył także normę art. 8 k.p.a. zobowiązującą organy do takiego prowadzenia postępowania, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, dotkniętą powyżej wskazanymi uchybieniami procesowymi, organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo wyeksponować trzeba, że żaden z organów, respektując wymogi z art. 10 § 1 k.p.a., nie zawiadomił stron o możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej odnośnie przypisywanych WSA w Warszawie poglądów, to wbrew stanowisku Z. J., Sąd ten w wyroku 7/IV SA/Wa 4499/03 nie wypowiadał się przeciwko dopuszczalności zlokalizowania budynku mieszkalnego w granicy z budynkiem gospodarczym. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji przeprowadzi prawidłowe pod względem formalnym oględziny, raz jeszcze skonfrontuje ich wynik z projektem budowlanym, a w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowną decyzję. Reasumując: uwzględnienie skargi nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd zastosował klauzulę ochrony tymczasowej w okresie do uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 Ppsa, o kosztach postępowania, uwzględniając wniosek skarżącej, orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa.