II SA/Rz 92/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk NSA Maria Piórkowska/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Państwowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 122 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.e.a., którym po rozpatrzeniu zażalenia A Sp.zo.o., utrzymano w mocy postanowienie Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia na A Sp. zo.o. grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 złotych i wezwania ww. podmiotu do natychmiastowego wykonania obowiązku wskaznego w tytule wykonawczym z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że nakazem z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Inpektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy nakazał Spółce A wypłacić pracownikom należne wynagrodzenie za pracę. Z uwagi na fakt, że pracodawca nie zrealizował powyższego nakazu Inspektor Pracy wystosował w dniu [...] września 2010 r. pisemne upomnienie, wzywające do natychmiastowego wykonania nałożonych obowiazków. Wobec niewykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne, a następnie Inspektor Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Nr [...] nałożył na A Sp. zo.o. grzywnę w wysokości 10 000 złotych w celu przymuszenia do wykonania wspomnianego wyżej obowiązku oraz wezwał do natychmiastowego wykonania obowiązku wskaznego tytułem wykonawczym. Zażalenie na to postanowienie złożyła Spółka A Sp. zo.o. wnosząc o umorzenie nałożonej grzywny, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez nieobciążanie spółki grzywną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, że wszelkie zalecenia PIP są w miarę możliwości finansowych realizowane. Zła sytuacja finansowa Spółki, związana z kryzysem gospodarczym i ogólno gospodarczym spowolnieniem spowodowała problemy z realizacją bieżących zobowiązań. Zostały jednakze podjęte na szeroką skalę działania naprawcze, które skutkują zmniejszeniem kosztów bieżącej działalności firmy i stopniowym wzrostem przychodów. Podkreślono, że działania członków poprzedniego zarządu doprowadziły do fatalnej sytuacji ekeonomicznej spółki. To spowodowło, że aktualnie Spółka ma trudności z regulowaniem wynagrodzeń dla pracujących pracowników. Mimo tego zrealizowano cześć zaleceń PIP, a z pracownikami Spółki zawierane są porozumienia przed Sądem Rejonowym w M. – Sądem Pracy, które określają realną spłatę zadłużenia. Podkreślono, że nałożenie na Spółkę grzywny nie wpłynie korzystnie na poprawę sytuacji ekonomicznej, a wręcz przeciwnie może przyczynić się do niemożności realizacji zobowiązań wynikających z realizacji ugód sądowych. Nałożona na spółkę grzywna stanowi blisko 25 % kwoty przeznaczonej na miesięczne wypłaty wynagrodzeń dla wszystkich pracowników. Po dokonaniu analizy zarzutów zażalenia Okręgowy Inspektor Pracy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie i postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Stosownie do art. 20 § 2 u.p.e.a. Państwowa Inspekcja Pracy jest organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. W razie stwierdzenia niewykonania obowiązku organy PIP mają obowiązek podjąć przewidziane prawem działania zmierzające do wyegzekwowania wykonania swojej decyzji. Specyfiką postępowania egzekucyjnego, co do obowiazków o charakterze niepieniężnym jest spowodowanie wykonania nałożonego obowiązku w całości. Powzięcie przez organ egzekucyjny informacji o tym, że decyzje są w trakcie realizacji, nie ma wpływu na wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego, gdyż decyzja nakazowa nadal nie została w całości wykonana. Dopiero całościowe wykonanie obowiazków zawartych w tytule wykonawczym stanowi podstawę do umorzenia nałożonej grzywny. Organ wskazał, że jednym ze środków egzekucyjnych jest grzywna w celu przymuszenia, której wysokość zgodnie z art. 121 u.p.e.a. w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej nie może przekroczyć kwoty 50 000 złotych. W przedmiotowej sprawie decyzja w sprawie wypłaty zaległych należnosci pracownikom Spółki A została wydana w lipcu 2010r. Decyzja ta nie była kwestionowana, nie wnioskowano również o zmianę terminu jej realizacji z powodu trudniści finansowych spółki. Podkreślono, że biorąc pod uwagę wysokość zadłużenia wobec pracowników, zastosowano grzywnę w stosunkowo niewysokiej kwocie tj. 10 000 złotych. Trudna sytuacja finansowa pracodawcy lub częściowe wykonanie obowiązku nie stanowi przesłanki do uchylenia nałożonej grzywny. Także informacja o toczących się postępowaniach sądowych w sprawie świadczeń pracowniczych objętych egzekwowaną decyzją Inspektora Pracy nie stanowi przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w trybie art. 162 k.p.a, czy umorzenia postępowania egzekucyjnego. Jedynie prawomocne orzeczenie Sądu obejmujące świadczenia pracownicze, których dotyczą egzekwowane decyzje skutkuje stwierdzeniem wygasnięcia decyzji i umorzeniem postepowania egzekucyjnego. Przy czym prawomocnym orzeczeniem Sądu musi być objęta cała decyzja. W przedmiotowej sprawie postepowania sądowe nie obejmują wszystkich pracowników wymienionych w decyzjach Inspektora Pracy. Organ dodał, że w przypadku całkowitego wykonania obowiązku, grzywna w celu przymuszenia podlega umorzeniu przez organ egzekucyjny, na wniosek zobowiązanego (art. 125 § 2 u.p.e.a.) Postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2010 r. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A Sp. zo.o. i wniosła o umorzenie nałożonej grzywny w celu przymuszenia, ewentualnie o zmianę postanowienia poprzez nieobciążanie skarżącej grzywną, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Stona skarżąca zawnioskowała również o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu podtrzymała argumenty podniesione w zażaleniu. Raz jeszcze wskazała na złą sytuację finansową Spółki i związane z tym opóźnienia w zapłacie realizacji należności pracowniczych. Podkreśliła, że w miarę wpływu środków finansowych od kontrahentów dokonuje wypłat należnych wynagrodzeń. Wskazując na działalność członków poprzedniego zarządu i spowodowaną tym trudną sytuację finansową Spółka wymieniła zalecenia PIP, które zostały zrealizowane. Wskazała również na porozumienia zawarte z pracownikami Spółki przed Sądem Rejonowym w M. – Sąd Pracy. Nakładanie w chwili obecnej na Spółkę grzywny pogłębi trudności finansowe i utrudni możliwośc spłaty zobowiązań wobec pracowników. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu dodał, że strona skarżąca nie przedstawiła żadnych zarzutów pod adresem organu egzekucyjnego, które uzasadniałyby uchylenie postanowienia o nałożeniu grzywny. Zła kondycja finansowa oraz fakt, że do zadłużenia w wypłatach wynagrodzeń doprowadzili członkowie poprzedniego zarządu spółki nie stanowią podstawy do wzruszenia orzeczeń zapadłych w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym. Argumenty te mogłyby stanowić podstawę do zastosowania jednego z trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym i uzasadniać np. zmianę terminu realizacji decyzji. Postanowieniem z dnia 11 marca 2011r., sygn. akt II SA/Rz 92/11 WSA w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzajacego go postanowienia Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] listopada 2010r. Pismem z dnia 31 maja 2011r., stanowiącym uzupełnienie skargi, A Sp. zo.o. poinformowała, że decyzje nakazu PIP zostały zrealizowane w całości tj. zawarte zostały porozumienia z wszystkimi pracownikami Spółki, wobec których realizowana jest płatność zaległości w ratach. Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie postanowienia i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje administracyjne i postanowienia w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, powołaną przez orzekające w sprawie organa jest przepis art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r o postępowaniu egzekucyjnym w administracji / Dz. U z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 r. ze zm./. Z przepisu tego wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienie przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Z treści tego przepisu wynika, że grzywna w celu przymuszenia należy do tzw. przymuszających środków egzekucyjnych, a nie będąc sankcją karną jest środkiem zmierzającym do wykonania obowiązku / R. Hauser, Z. Leoński Egzekucja administracyjna , Komentarz, Wyd. Praw. 1995, s. 184 i nast./. Jakkolwiek obowiązek nałożenia grzywny w celu przymuszenia wynika wprost z przywołanego wyżej przepisu, niemniej wysokość jej wymierzenia pozostaje w gestii organu w ramach tzw. uznania administracyjnego /wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., IIOSK 510/05 ONSAiWSA 2006/6/168/. Instytucja uznania administracyjnego charakteryzuje się tym, że wprawdzie określenie wysokości, w tym przypadku grzywny w celu przymuszenia, należy do organu ale rozstrzygnięcie to musi być poprzedzone wyczerpującym postępowaniem zakończonym postanowieniem uzasadniającym taką właśnie wysokość . Oznacza to również, że postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości grzywny w celu przymuszenia, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie , stosownie do treści art. 7 k.p.a. Takim niezbędnym ustaleniem postępowania zmierzającego do nałożenia grzywny w celu przymuszenia jest stan finansowy zobowiązanego . Brak wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ nakładając grzywnę w celu przymuszenia w tej, a nie w innej wysokości wskazuje na całkowitą dowolność w tym zakresie. W realiach rozpoznawanej sprawy, postanowienie organu I instancji wymierzające grzywnę skarżącemu w celu przymuszenia w ogóle nie zawiera uzasadnienia, zaś organ II instancji podniósł jedynie, że grzywna nałożona na skarżącego mogłaby wynosić nawet 50 000 zł. Takie uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wymyka się zupełnie spod kontroli Sądu gdyż nie są znane przesłanki jakimi organ kierował się wymierzając ją w takiej a nie innej wysokości. Wskazać również należy, że organ, określając wysokość grzywny w celu przymuszenia, winien mieć również na uwadze zarówno zasadę efektywności egzekucji oraz aby zastosowany środek był jak najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. Zasady te wynikają wprost z treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a który to przepis stanowi, że organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków — środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z przyczyn wyżej podniesionych Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.