II SA/Rz 92/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania -skargę oddala- Przedmiotem skargi E. B. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2015 r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 124 § 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. w zw. z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – zwana dalej "u.g.n."). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia postanowienia wynika, że dnia [...] czerwca 2015 r. E. B. zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr 1027/5 lub o odszkodowanie za jej przejęcie. Żądanie to ponowione zostało w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. Po jego rozpoznaniu Starosta [...], działając na podstawie art. 61a § 1 i 2 K.p.a., postanowieniem z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawniej jako część działki nr 1027/5, położonej w M., obręb S. Organ podał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. ([...]) działka nr 1027/14 o pow. 0,0637 ha (powstała w wyniku podziału działki nr 1027/5 o pow. 0,40ha) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa za odszkodowaniem w wysokości 8 739,64 zł. Działka ta niezbędna była na urządzanie pracowniczych ogródków działkowych – co wynika z ww. decyzji, a także decyzji Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. ([...]). Organ ustalił również, że wnioskiem z [...] sierpnia 1990 r. E. B. zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka 1027/14 o pow. 0,0637ha położonej w M., obręb S. Odmowną decyzję w tym zakresie wydał w dniu [...] listopada 1990 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...]. Decyzja ta utrzymana została w mocy na podstawie decyzji Wojewody z dnia [...] stycznia 1991 r. nr [...]. Natomiast skarga złożona na tę decyzję oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, który uznał, że wywłaszczona nieruchomość nie może być uznana za zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem zagospodarowana została w całości zgodnie z celem wywłaszczenia. Organ I instancji wskazał także, że ustalone decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. ([...]) odszkodowanie zostało wypłacone. W tej sytuacji Starosta stwierdził, że sprawa zwrotu nieruchomości została prawomocnie zakończona i posiada wagę rzeczy osądzonej, zachodzi zatem przesłanka odmowy wszczęcia postępowania. Na powyższe postanowienie zażalenie złożył E. B. - reprezentowany przez pełnomocnika adw. Z. G., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W jego ocenie kwestionowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania mianowicie art. 7, art. 80, art. 75 i art. 77 K.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w szczególności w kwestii wypłacenia mu przelewem w dniu [...] sierpnia 1980 r. odszkodowania. Wyjaśnił, że takiego przelewu nie otrzymał, a cały 1980 rok przebywał na kontrakcie w Libii. Podważył skuteczność doręczanej wówczas korespondencji. Jego córka miała wówczas 12 lat, zatem korespondencja nie została prawidłowo doręczona, a on sam pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. E. B. zarzucił także naruszenie art. 25 K.p.a., bowiem Starosta Powiatu [...] winien podlegać wyłączeniu, gdyż będąca przedmiotem postępowania działka, oznaczona jako część dawnej działki nr 1027/5 została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa. Starosta jako organ reprezentujący Skarb Państwa występuje w przedmiotowym postępowaniu w podwójnej roli. Zarzucił błędne zastosowanie art. 61a § 1 i § 2 K.p.a. oraz naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n., gdyż działka stanowiąca jego własność została wykorzystana w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia i użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W jego uzasadnieniu powołując się na dokonane przez organ I instancji ustalenia wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa i zasadnie odmówiono wszczęcia postępowania. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją. Wojewoda przede wszystkim wyjaśnił, że Starosta na mocy art. 142 ust. 1 u.g.n. jest organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy, bez względu na to czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu. Natomiast wyjątek przewidziany ust. 2 tego przepisu nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Jako prawidłowe Wojewoda uznał stanowisko organu I instancji, że wniosek E. B. z dnia [...] czerwca 2015 r. dotyczył wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 1990 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wniosek ten zmierzał w istocie do wzruszenia zarówno tej decyzji, jak i decyzji organu odwoławczego z [...] stycznia 1991 r. oraz wyroku NSA Oddział Zamiejscowy w Krakowie z dnia 16 kwietnia 1991 r. ww. decyzji. Wojewoda podkreślił, że sprawa zwrotu części działki nr 1027/5 położonej w M. obręb S., była już przedmiotem ostatecznego rozstrzygnięcia przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), a prawidłowość tego rozstrzygnięcia potwierdził NSA. Wojewoda zaznaczył, że zmiana lub nowelizacja przepisów będących podstawą wydania decyzji nie ma wpływu na byt prawny decyzji ani na jej moc wiążącą w czasie. Tylko zmiana stanu prawnego może prowadzić do utraty przez ten akt mocy wiążącej, ale tylko wówczas, gdy nowe przepisy tak stanowią. Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanym przypadku. Ponadto organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie działki wywłaszczone pod rozbudowę pracowniczych ogrodów działkowych na dzień [...] listopada 1990 r. były zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomość po wywłaszczeniu została wykorzystana na cel określony w decyzji, wobec czego przysługujące byłemu właścicielowi prawo żądania zwrotu nieruchomości wygasło. Odnosząc się do pozostałych zarzutów składającego zażalenie dotyczących prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, odbioru korespondencji i ustalenia odszkodowania Wojewoda wyjaśnił, że nie mają one znaczenia dla przedmiotowej sprawy, a która dotyczy zwrotu nieruchomości. Natomiast fakt niewypłacenia odszkodowania to zagadnienie pochodne od sprawy zakończonej decyzją o wywłaszczeniu i ustaleniu odszkodowania, nie wiąże się ze sprawą o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Dodatkowo zaznaczył, że z akt sprawy [...] wynika, że kwestia ustalenia i wypłaty odszkodowania była wyjaśniana. Jak ustalono wnioskodawca wywłaszczenia, tj. [...] "[...]" wypłacił ustaloną sumę odszkodowania, przelewem w dniu [...] sierpnia 1980 r. na rachunek osoby uprawnionej. Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie E. B.. wnosząc o zwrot nieruchomości lub "danie jakieś działki" lub "zapłatę za działkę za którą mu nie zapłacono". W uzasadnieniu wyjaśnił, że nigdy nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ani nie otrzymał żadnego przelewu. W tym czasie nie było go w Polsce. Nie jest prawdą, że sprawa była już rozpatrywana, gdyż organy nie uwzględniły wszystkich elementów sprawy, "ważne celowo zatajając". Zakwestionował właściwość Starosty do wydania decyzji w sprawie. Natomiast w dołączonym do skargi piśmie z dnia 11 stycznia 2016 r. (niepodpisanym) skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty Powiatu [...]. W całości podtrzymał zarzuty zawarte w zażaleniu i zawartą w nim argumentację. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Przy czym, jak wynika z przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż odpowiada ono wymogom prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda utrzymał w mocy wydane w pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] sierpnia 2015 r., z powołaniem się na art. 61a K.p.a. Przepis ten daje organowi orzekającemu w pierwszej instancji podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na postanowienie w tym przedmiocie służy zażalenie. Sąd nie podziela zarzutów skargi, ponowionych za zażaleniem, a koncentrujących się na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80, art. 75 i art. 77 K.p.a. Przypomnieć należy, że naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych. Treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. jednoznacznie stanowi, że warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, iż stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli treść decyzji (postanowienia). Wyrażona w art. 7 K.p.a. zasada prawdy obiektywnej oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Stosownie natomiast do przepisów art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy – dopuszczając jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 K.p.a.) – i na podstawie całokształtu materiału ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena dowodów powinna być, zgodnie z powołanym wyżej art. 80 K.p.a., oparta o wszechstronną analizę całokształtu materiału dowodowego. Dodać również należy, że dokonane na tej podstawie ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym warunkom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego postanowienia respektowane były obowiązki proceduralne wynikające z powołanych wyżej przepisów i zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał organom administracji podstawę do skorzystania z dyspozycji wyrażonej w art. 61a K.p.a. Jak wynika z akt sprawy, żądanie skarżącego (sprecyzowane w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r.) dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako dawna działka nr 1027/5 poł. w M., a gdyby był niemożliwy – wypłaty odszkodowania. Z akt sprawy również wynika, że powstała z podziału w/w działki, będącej własnością skarżącego, działka nr 1027/14 o pow. 0,0637 ha została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. ([...]), na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), za odszkodowaniem w kwocie 8 729,64 zł. M.in. działka ta była niezbędna wnioskodawcy wywłaszczenia – [...] "[...]" na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, co wynika z decyzji wydanej przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego w [...] z dnia [...] marca 1980 r. ([...]). W zebranym w sprawie niniejszej materiale dowodowym znajdują nadto wsparcie ustalenia organów obu instancji, iż decyzją z dnia [...] listopada 1990 r., ([...]) – wydaną na wniosek E. B. z dnia [...] sierpnia 1990 r. – Kierownik Urzędu Rejonowego w [...], na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), odmówił wnioskodawcy zwrotu działki nr 1027/14 o pow. 637 m2 poł. w M., wywłaszczonej decyzją naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1980 r. na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych, jako użytkowanej zgodnie z celem wywłaszczenia. Decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją wydana w dniu [...] stycznia 1991 r., a wniesiona na nią skarga przez E. B. została oddalona wyrokiem z dnia 16 kwietnia 1991 r. Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, sygn. akt SA/Kr 224/91. W wyroku tym Sąd uznał, iż wywłaszczona uprzednio przedmiotowa nieruchomość nie może być uznana za zbędną dla celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, co stanowi przesłankę rozstrzygnięcia merytorycznego. W takiej sytuacji ponowny w istocie wniosek skarżącego (z 2015 r.) o zwrot wywłaszczonej działki nr 1027/14 o pow. 0,637 ha, poł w M. został prawidłowo załatwiony postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania, wydanym w myśl art. 61a K.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w sposób dostatecznie klarowny i szczegółowy wyjaśniono zasadność podjęcia tegoż postanowienia i odpowiada ono wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Trafnie również w nim przypomniano, że skoro nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, to prawo byłego właściciela (bądź jego spadkobierców) do żądania jej zwrotu wygasło (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 193/06). Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje decyzja z dnia [...] listopada 1990 r. rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, niedopuszczalne jest kolejne postępowanie w tej samej materii, rozstrzygnięcie zaś in merito obarczone byłoby wadą nieważności (skutkującą usunięciem z obrotu prawnego). Zarzut skarżącego, jakoby nie otrzymał odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość - sformułowany wcześniej w zażaleniu – nie mógł odnieść spodziewanego skutku, w szczególności nie mógł prowadzić do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Sąd podziela argumentację organu II instancji w tym względzie zawartą w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, z podkreśleniem, iż kwestia ta dla sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie ma znaczenia. Wskazano jednakże – po uprzednim zbadaniu – że wnioskodawca wywłaszczenia ustalone decyzją [...] sierpnia 1980 r. odszkodowanie wypłacił uprawnionemu przelewem z dnia [...] sierpnia 1980 r. Nie jest również trafny zarzut skarżącego, tj. kwestionowanie właściwości Starosty do wydania w sprawie niniejszej decyzji. Zarzut ten został już prawidłowo oceniony w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i zbędnym jest powtarzanie akceptowanej przez Sąd argumentacji. Z tych przyczyn i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.