II SA/Rz 92/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora rejonowego w Ropczycach na uchwałę Rady Gminy w Wielopolu Skrzyńskim z dnia 3 marca 2022 r. nr XXVII.243.2022 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika członka Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Wielopole Skrzyńskie za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. II SA/Rz 92/25 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w Ropczycach jest uchwała Rady Gminy w Wielopolu Skrzyńskim z 3 marca 2022 r. nr XXVII.243.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika członka Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Wielopole Skrzyńskie za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490, dalej: u.o.s.p.). Prokurator Rejonowy w Ropczycach wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargą zarzucił w/w uchwale istotne naruszenie prawa, tj. art. 7 i 94 konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez wskazanie w jej § 1, że stawkę ekwiwalentu ustala się w kwocie 20 zł "za godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" oraz w kwocie 5 zł "za godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu", co stanowi modyfikację zapisów ustawowych określonych w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., w których posłużono się terminem "uczestnictwo" oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p., który uprawnia radę gminy do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego "naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej Radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, w uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, że stawkę ekwiwalentu ustala się za godzinę "udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej oraz w szkoleniu lub ćwiczeniu wprowadza dowolność uznania ram czasowych momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, bowiem w sposób odmienny aniżeli ustawa reguluje zasadę jego naliczania, stanowiąc ponadto modyfikację regulacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. i jako takie w sposób istotny narusza prawo. Pomija także zasady zawarte w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Jak wskazuje się w doktrynie, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz "uczestnictwo". Skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania które ten termin definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów. Przepisy zaskarżonej uchwały są niezgodne z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie ich w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do wysokości przysługującego ekwiwalentu oraz momentu od którego powinien być naliczany. Uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa i musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Ponadto uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków. Sąd administracyjny posiada uprawnienie do stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc orzeczeniu o jego wadliwości od chwili jego podjęcia (ex tunc). Wówczas uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta, co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu. Natomiast uchylenie uchwały przerywa skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia uchylenia. W odpowiedzi na skargę RG wniosła o oddalenie skargi w całości, względnie stwierdzenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Podniosła, że wykładnia przepisów dokonana przez skarżącego Prokuratora jest sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały, a tym samym nieuprawniona. Uchwała w żaden sposób nie wprowadza dowolności ram czasowych naliczania stawki ekwiwalentu, albowiem w ogóle do niego się nie odnosi. Nie ingeruje tym samym w treść art. 15 ust. 2 zd. 3 u.o.s.p. Ponadto zupełnie oderwane od stanu faktycznego sprawy jest twierdzenie skarżącego, iż uchwała wprowadza dowolność momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu, skoro uchwala w ogóle w tym względzie nie stanowi. Tryb i termin wypłaty ekwiwalentu nie zostały uregulowane w uchwale, albowiem w uchwałach w ogóle nie można ustalać takiego trybu, szczegółowych warunków wypłaty, w tym i terminu wypłaty - co do zasady panuje w tym względzie utrwalona orzecznictwem praktyka określenia ww. kwestii w zarządzeniach wykonawczych wójta. Ponadto również ustawa delegacyjna nie zawiera sformułowania którym w sposób nieuprawniony posługuje się Prokurator: "momentu uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu", stąd należy odrzucić przywoływaną przez niego argumentację w tym zakresie. Prokurator nie wykazuje źródła jego wątpliwości odnośnie zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom, ani tego w jaki sposób zapisy uchwały miałyby prowadzić do sporów dotyczących rozpoczęcia terminu liczenia ekwiwalentu. Uchwała RG ustala jedynie stawki ekwiwalentu, a nie zasady wypłaty i ramy czasowe od których następuje jego naliczanie. Prokurator nie wykazuje również, w jaki sposób uchwała miałaby rodzić niepewność, czy ekwiwalent przysługuje za każdą rozpoczęta godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Takiej niepewności nie mieli i nie mają strażacy ochotnicy z terenu Gminy uprawnieni do ekwiwalentu, skoro o tym stanowi u.o.s.p. - akt powszechnie obowiązujący od ponad 3 lat - i którym ta należność jest naliczana zgodnie z dyspozycją ustawy od blisko 3 lat przez Gminę. Takiej niepewności nie ma również organ wykonawczy Gminy i odpowiedzialni za naliczanie ekwiwalentu pracownicy Urzędu Gminy. Dla nikogo więc dotychczas - organów gminy i uprawnionych strażaków ochotników - nie budzi wątpliwości fakt, że ekwiwalent należy naliczać za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Prokurator kwestionując posłużenie się terminem "udział" zamiast "uczestnictwo" nie wskazał na wykładnię ani definicję tych terminów w rozumieniu omawianej ustawy oraz nie wykazał, w jaki sposób sformułowanie "udział w działaniu ratowniczym" miałoby rodzić niebezpieczeństwo niezrozumienia jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Sam ustawodawca w sposób zamienny używa w omawianej ustawie sformułowań "udział" i "uczestnictwo", ale również wyjaśnia, czym jest czynne uczestnictwo na potrzeby ustalania chociażby "świadczenia ratowniczego" o którym mowa w art. 16 u.o.s.p. Zgodnie zaś ze słownikiem języka polskiego PWN - udział oznacza «uczestniczenie w czymś wraz z innymi»; uczestniczyć zaś to «brać w czymś czynny udział, współdziałać w jakiejś akcji». Tym samym wskazane pojęcia są zbliżone znaczeniowo, a udział zawiera się w definicji uczestnictwa. Nie sposób przyjąć, iż w zaskarżonej uchwale sformułowanie "udział" w jakikolwiek sposób wprowadzało w błąd albo mogłoby skutkować dokonywaniem ewentualnej wykładni prowadzącej do ograniczania prawa do ekwiwalentu dla strażaków, skoro jest to uczestniczenie w czymś wraz z innymi. W przypadku niepodzielenia w całości argumentów RG reprezentujący ją Wójt Gminy wniósł o stwierdzenie, że zaskarżony zapis uchwały stanowi nieznaczne naruszenie normy kompetencyjnej zawartej w art. 15 u.o.s.p., a tym samym, że została wydana z naruszeniem prawa. Za powyższym przemawia również fakt, iż na podstawie zaskarżonej (uchylonej już uchwały) wypłacano przez okres blisko 2 lat strażakom ekwiwalenty, naliczając je zgodnie z zapisami ustawy i w żadnym zakresie tak strażacy jak i organy gminy oraz pracownicy organu nie zgłaszali jakichkolwiek wątpliwości dotyczących naliczania stawek ekwiwalentu wbrew ustawie. Stwierdzenie nieważności uchwały ex tunc jawi się jako zbyt daleko idąca sankcja za nieznaczne w tym względzie ewentualne przekroczenie granic delegacji ustawowej i stworzy znaczne ryzyko niebezpieczeństwa wystąpienia konieczności dokonywania spornych w takim przypadku rozliczeń wypłaconych strażakom ekwiwalentów za ww. okres. Z pewnością stwierdzenie nieważności stworzy ryzyko sporów prawnych z uprawnionymi, zasad zwrotu i jego rozliczania oraz praw do ekwiwalentów których stawka nie będzie już ustalona uchyloną, zaskarżoną uchwałą RG. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego; takim aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała RG w Wielopolu Skrzyńskim z 3 marca 2022 r. nr XVII.243.2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika członka Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Wielopole Skrzyńskie za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mimo że art. 147 § 1 P.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora. Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), "strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny". Z ust. 2 tego artykułu wynika m.in., że "ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W § 1 zaskarżonej uchwały RG ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniu lub ćwiczeniu: - za godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej - 20 zł, - za godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu – 5 zł. Zdaniem skarżącego Prokuratora, RG wskazanymi regulacjami uchwały - używając terminu "udział" zamiast "uczestnictwo" oraz pomijając wskazanie, że ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej - przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. I. Odnosząc się do argumentacji skarżącego Prokuratora niewątpliwie należy przyznać rację, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. określił wzorzec normatywny precyzujący, od kiedy i za jaki czas osobie uprawnionej, tj. strażakowi ratownikowi OSP, należy naliczać ekwiwalent pieniężny. Jest nim każda rozpoczęta godzina, ale co należy podkreślić, liczona od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Niewątpliwie powyższa regulacja nie pozostaje w pełnej adekwatności z regulacją ust. 1 tego artykułu, który oprócz działań i akcji ratowniczych obejmuje także inne rodzaje "aktywności" strażaków ratowników OSP, za które mogą oni otrzymywać stosowny ekwiwalent. Są to ćwiczenia i szkolenia, co do których trudno za w pełni miarodajne uznać powiązanie prawa do otrzymywania ekwiwalentu ze "zgłoszeniem wyjazdu". W związku z tym Sąd stoi na stanowisku, że przy ustalaniu wysokości ekwiwalentu na podstawie art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. w tym ostatnim zakresie rada gminy powinna kierować się funkcjonalną wykładnią tych przepisów a nie stricte językową, traktując jako punkt odniesienia zapis art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w części, w której wskazuje na naliczanie ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę". Zaskarżona uchwała w § 1 w sposób wyraźny modyfikuje ten konieczny element wypowiedzi normodawczej dotyczący naliczania ekwiwalentu strażakom ratownikom OSP z terenu Gminy Wielopole Skrzyńskie "za każdą rozpoczętą godzinę" (uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu), liczonego od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (w szczególności co do uczestnictwa w działaniu ratowniczym i akcji ratowniczej). W konsekwencji zaniechania prawodawczego treść wskazanych przepisów uchwały budzi uzasadnioną wątpliwość co do zgodności określonego w nich sposobu naliczania ekwiwalentu z regulacją ustawową. Jest to o tyle ważne, że z literalnego brzmienia § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że wskazane w nim kwoty odnoszą się pełnych godzin udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, ćwiczeniu i szkoleniu – a nie jednostkowo do każdej rozpoczętej ich godziny. II. Niezależnie od nieprawidłowości opisanych w pkt I, zapis § 1 uchwały (w części) a także jej tytuł jawi się dodatkowo jako sprzeczny z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie normy kompetencyjnej z art. 15 u.o.s.p. poprzez brak konsekwencji w posługiwaniu się właściwą terminologią i zamienne stosowanie określeń "udział" i "uczestnictwo", którym RG przypisuje tożsame znaczenia, podczas gdy ustawa posługuje się wyłącznie terminem "uczestnictwo". Abstrahując od potocznego /językowego rozumienia tych określeń, należy podkreślić, że użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. pojęcie "uczestnictwa" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w te działania. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania które ten termin ustawowy definiuje, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości, będzie mu nadawana treść inna od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. W świetle powyższego stanowiska, jakakolwiek modyfikacja pojęcia uczestnictwa w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i związanej z nim wypłaty ekwiwalentu dokonana w wydanej na podstawie tego przepisu uchwale stanowi istotne naruszenie prawa i skutkuje nieważnością tych przepisów (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r. III OSK 2588/22 - LEX nr 3606362 i WSA w Rzeszowie w wyroku z 25 marca 2025 r. II SA/Rz 21/25 - LEX nr 3855712.). Wynikające z przytoczonych orzeczeń uwagi co do pojęć "uczestnictwo" i "udział" pozostają w pełni adekwatne do naliczania ekwiwalentu tak w przypadku akcji ratowniczej, działania ratowniczego, jak też szkolenia i ćwiczeń. Zapisy uchwały we wskazanych wyżej fragmentach posługują się sformułowaniem "za udział" /"udziału" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, a nie ustawowym określeniem "uczestnictwa", które w tych okolicznościach – stosownie do powyższych uwag - nie może zostać uznane za tożsame. Regulacje o charakterze norm prawa miejscowego poświęcone zagadnieniom naliczania ekwiwalentu pieniężnego nie mogą pozostawiać wątpliwości mogących rzutować na niezgodny z ustawą wynik obliczeń. Reasumując, należy stwierdzić, że realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach niższego rzędu jakim są akty prawa miejscowego, ale bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy lub modyfikującymi ich treść. W tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji RG zawartej w odpowiedzi na skargę, że wykładnia przepisów dokonana przez skarżącego Prokuratora jest sprzeczna z literalnym brzmieniem uchwały oraz że nie wykazał on wątpliwości odnośnie zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ratownikom OSP z terenu Gminy Wielopole Skrzyńskie. W tej sytuacji opisane rozbieżności między treścią art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. a § 1 zaskarżonej uchwały należy kwalifikować jako istotne naruszenie prawa, przemawiające za stwierdzeniem nieważności tej uchwały w całości, o czym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.