II SA/Rz 921/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 13 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - skargę oddala - II SA/Rz 921/04 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja kasacyjna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2004 roku nr [...], który po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy [...] uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 roku znak: [...] umarzającą postępowanie prowadzone w sprawie remontowanego przez B., B. i J. S. ogrodzenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika,że organ I instancji ustalił, że B. i R. S. oraz J. S., współwłaściciele działki nr ewid. 863/1 położonej w miejscowości S., dokonali w kwietniu 2004 roku remontu ogrodzenia drewnianego bez cokołu, na słupkach wbitych w grunt, wykonanych ze stali żebrowanej o przekroju 25 mm. Remont ogrodzenia na odcinku ok. 100 m polegał na wymianie zużytych żerdzi drewnianych oraz wymianie nielicznych sztachet na nowe. Organ nie stwierdził wykonania nowego odcinka ogrodzenia przy drodze gminnej nr ewid. 1011/1, a przesłuchany na tę okoliczność R. S. oświadczył, że istniejące ogrodzenie przylegające do tej drogi zostało wykonane przez poprzedniego właściciela kilkadziesiąt lat temu. Akta sprawy wskazują,że pomiędzy właścicielami działki 863/1 i Gminą [...] – właścicielem drogi oznaczonej jako działka 1011/1 toczy się postępowanie rozgraniczeniowe. Po takich ustaleniach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 104 i art. 105 par.1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie remontowanego ogrodzenia. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z przepisem art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – remont ogrodzeń nie jest objęty obowiązkiem dokonania zgłoszenia, natomiast sprawy dotyczące naruszenia granicy podlegają rozstrzygnięciu w postępowaniu przed sądem powszechnym. Na potwierdzenie takiego stanowiska przytoczył wyrok NSA z 17 marca 1998 roku IV S.A. 956/96 . Od decyzji tego organu, odwołanie złożył Wójt Gminy [...], zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez nakazanie rozbiórki nielegalnie wykonanego ogrodzenia działki 863/1 od strony drogi gminnej. W szczególności odwołujący zarzucił przeprowadzenie przez organ I instancji oględzin w sposób pobieżny , co uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Ustalenia organu oparte są na zeznaniu złożonym przez R. S., że istniejące ogrodzenie przylegające do drogi zostało wzniesione przez poprzedniego właściciela kilkadziesiąt lat temu. Organ nie wziął pod uwagę istniejącej dokumentacji geodezyjnej z której jednoznacznie wynika przebieg granicy pomiędzy spornymi działkami. Odwołujący przedłożył kserokopię wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów. Kolejnym zarzutem jest ten, że organ I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności podniesionej przez odwołującego, że wykonanie ogrodzenia wymagało zgłoszenia do właściwego organu. Nadto – przepis art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego nakazuje budowanie obiektów budowlanych w sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości sąsiednich. Należało zatem zbadać następstwa dla użytkowników drogi gminnej , wynikające z nieprawidłowo wybudowanego ogrodzenia. Nieprawdą jest też, że inwestorzy dokonali remontu istniejącego ogrodzenia, bowiem, zdaniem odwołującego, wykonali oni nowe ogrodzenie w m-cu kwietniu 2004 roku w innym miejscu, tj. w drodze gminnej / co potwierdzają zeznania świadków, w tym sołtysa wsi S./. Odwołujący zarzucił także wadliwość sentencji decyzji, gdyż w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi przepis art. 105 par.1 k.p.a. W ocenie odwołującego zaistniały materialno – prawne przesłanki do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Organ obowiązany był wydać decyzję, przy zastosowaniu art. 49 b ustawy prawo budowlane i nakazać rozbiórkę nielegalnie wykonanego ogrodzenia. Odwołujący wyjaśnił też przyczynę nie skorzystania z możliwości zapoznania się z materiałami zebranymi w sprawie i wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, wskazując na zdanie zawarte w poprzednim zawiadomieniu : "w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w sprawie wykonanego (..) ogrodzenia (...) zgromadzono wszystkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji rozbiórkowej". Ostatnim zarzutem odwołania jest nie spełnienie w decyzji wymogów nałożonych na organ przepisem art. 107 par.1 i 3 k.p.a., bowiem decyzja nie zawiera prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego, co nie pozwala ustosunkować się stronie do rozstrzygnięcia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że po przeprowadzeniu w dniu 10 września 2004 roku rozprawy administracyjnej stwierdził, że zachodzą przesłanki do uznania, że w kwietniu 2004 roku B. i R. S. dokonali przestawienia istniejącego od kilkunastu lat ogrodzenia w stronę drogi gminnej nr ewid. 1011/1. Świadkowie , mieszkańcy wsi, zeznali, że drogą gminną , o szerokości ok. 5 m przejeżdżał kombajn do zbioru zbóż. W obecnej chwili jest to niemożliwe, a dokonany pomiar szerokości drogi wykazał szerokość 3,30 do 3,90 m. Sposób posadowienia pionowych słupków ogrodzenia daje możliwość swobodnego przestawienia ogrodzenia. Organ odwoławczy zalecił, by przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy w kwietniu 2004 roku inwestorzy wykonali remont istniejącego ogrodzenia, czy też dokonali jego przestawienia i wybudowania w nowym miejscu. Zależnie od dokonanych ustaleń, podejmie odpowiednią decyzję. Organ odwoławczy wskazał też, że postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, dodając , że stroną postępowania jest Gmina, której interesy reprezentuje Wójt. Z akt sprawy nie wynika, że Wójt Gminy [...] powinien uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony. Skargę na decyzję organu II instancji wniósł R. S. Zarzucił, że decyzja jest dla niego krzywdząca, a grunt pod drogę został zajęty siłą, bez przeprowadzenia z ojcem skarżącego – J. S./ poprzednim właścicielem gruntu/ żadnych rozmów i bez dokonania wywłaszczenia. Organ pominął prośbę do niego skierowaną o dokładne rozpatrzenie sprawy. Pominięto też pismo Sądu Rejonowego w K., potwierdzające własność J. S. Zarzucił, że sprawa drogi poruszana była też w szkole, do której uczęszcza dziecko skarżącego, bowiem nauczyciel sugerował, że szerokość drogi powinna wynosić 6 m. Skarżący zarzuca, że przy pomocy podpisów nieznanych mu ludzi , Wójt manipuluje czyjąś własnością. Do skargi dołączył oświadczenia J. S., D. A. i J. S. na dowód, że ogrodzenie nie zostało przesunięte, a także wniosek J. S. o zwrot działki budowlanej nr 2610, bezprawnie zabranej pod drogę gminną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji była konieczność wyjaśnienia ,czy inwestorzy dokonali przesunięcia ogrodzenia w kierunku drogi gminnej, na co wskazywały zeznania świadków. Ponieważ skarżący nie podniósł żadnych nowych okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę jego stanowiska, organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269 / sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. / par.1/. Kontrola ta jest wykonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. /par.2/. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / /Dz. U. Nr 153 poz.1270/ zwanej dalej P.p.s.a stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądu w rozpatrywanej sprawie jest legalność decyzji kasacyjnej Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego umarzającą postępowanie prowadzone w sprawie remontowanego przez B., R. i J. S. ogrodzenia od strony drogi gminnej. W podstawie prawnej swojej decyzji organ odwoławczy wskazał przepis art. 138 par.2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy dokonując prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub znacznej części, do czego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z przepisem art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie jedynie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów . W przedmiotowej sprawie kluczową , wymagającą wyjaśnienia jest okoliczność, czy B., R. i J. S. dokonali przestawienia istniejącego od kilkudziesięciu lat ogrodzenia w stronę drogi gminnej, czy też wykonali remont tego ogrodzenia poprzez wymianę zużytych żerdzi i sztachet drewnianych na nowe. Organ I instancji umarzając postępowanie stanął na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie doszło do remontu istniejącego ogrodzenia, bez wykonania nowego odcinka. Organ ten , przy dokonywaniu ustaleń oparł się na zeznaniach inwestorów – tj B. i R. S. Wobec zarzutu postawionego w odwołaniu przez Wójta Gminy [...] reprezentującego Gminę [...], że ustalenia poczynione przez organ I instancji były pobieżne i uniemożliwiające prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, organ odwoławczy przeprowadził 10 września 2004 roku rozprawę administracyjną . Organ ten podzielił zasadność zarzutów stawianych przez odwołującego ,że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że również skarżący R. S., mimo, że nie zgadza się z decyzją organu odwoławczego, zarzuca w skardze, że organ nie wziął pod uwagę przedłożonej przez niego dokumentacji i wniósł o dokładne rozpatrzenie sprawy. Nadto – do skargi dołączył szereg dokumentów, w tym oświadczeń osób potwierdzających stawiane przez niego zarzuty . Nie przesądzając o kierunku rozstrzygnięcia, Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że do wyjaśnienia sprawy konieczne jest ustalenie, czy w sprawie miał miejsce remont ogrodzenia, czy wybudowanie go w nowym miejscu. Od tego ustalenia zależy rozstrzygnięcie sprawy. Organ I instancji , po przekazaniu sprawy obowiązany będzie do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zarzuty skargi dotyczące sposobu przejęcia gruntu pod drogę przez Gminę nie były przedmiotem rozważań sądu, bowiem nie dotyczą istoty sprawy. Wskazując na powyższe Sąd uznał skargę za nieuzasadnioną, a sprawę za niewyjaśnioną w stopniu wystarczającym do merytorycznego zakończenia. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dopuszczenie wszystkich dowodów, które przyczynią się do wyjaśnienia sprawy, do czego zobowiązuje organy administracji przepis art. 77 k.p.a. Również – zgodnie z zasadą wysłuchania stron, wyrażoną w przepisie art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ wydający decyzję, dlatego, stosując przepis art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.