II SA/Rz 921/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie SO (del.) Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 921/10 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] września 2008r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PINB), działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. zwana dalej w skrócie P.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) nakazał E. P. rozbiórkę domku letniskowego o wymiarach 2,85m x 4,0 m wraz z tarasem o wymiarach 1,0 m x 2,85 m / 1,55m x 5,0 m wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr 1 położonej w T., stanowiącej własność Skarbu państwa, a będącej w użytkowaniu wieczystym A S.A. (dalej w skrócie A). W odwołaniu E. P. zwrócił się o zezwolenia na pozostawienie domku letniskowego, który służy celom wędkarskim. Domek nie posiada trwałych fundamentów ani żadnej instalacji, jest skromny. Usytuowany na terenie pasa brzegowego Zalewu [...] nie stanowi żadnej przeszkody dla działalności A. Domek wybudowano w latach 1982-1983 za zgodą ówczesnego nadleśniczego Nadleśnictwa [...], kosztem i staraniem kolegów wędkarzy i stanowił bazę dla wędkarzy w ramach działalności socjalnej. Szczegóły związane z budową podane zostały do protokołu kontroli z dnia [...] listopada 2004r. W latach 1982 -1983 obowiązywał stan wojenny i taka samowola była niedopuszczalna. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej PWINB) utrzymał w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podął, że domek letniskowy o wymiarach 2,85m x 4,0m w T. został wybudowany w latach 1982-1983 na działce nr 1 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dacie budowy obiektu obowiązywała ustawa z dnia z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.). Z § 44 cyt. rozporządzenia wynika, że pozwolenia na budowę wymagało wykonanie i rozbudowa stałych i tymczasowych budynków. Kontrolowany obiekt posiada ściany i dach, jest trwale związany z gruntem poprzez wkopane w ziemię słupy drewniane. Obiektem trwale związanym z gruntem jest obiekt, którego nie można w całości przenieść w inne miejsce, bez dokonywania jego rozbiórki. Prawo budowlane z 1974r. nie definiuje pojęcia budynku, ani obiektu tymczasowego, ale konstrukcja budynku, jego sposób związania z gruntem wskazują na trwałe połączenie z gruntem. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r. stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji wynika, że teren, na którym znajduje się obiekt nie jest aktualnie objęty żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. W okresie budowy domku letniskowego obowiązywał Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" – Plan perspektywiczny 1990r., zatwierdzony uchwałą nr [...] Powiatowej Rady Narodowej w U. z dnia [...] maja 1973r. Według ustaleń tego planu obiekt znajdował się na pograniczu terenów 08W – wody stojące oraz A4 RL- teren lasów państwowych, zakaz wszelkiej zabudowy. We wszystkich późniejszych planach zagospodarowania przestrzennego domek letniskowy znajdował się na terenie na rysunku planu symbolem "03W", co oznacza wody stojące. Samowolnie wzniesiony domek letniskowy zarówno w okresie jego budowy jak i aktualnie znajduje nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Organ pierwszej instancji zasadnie zastosował art. 37 ust. 1 P.b. zgodnie, z którym organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do nakazania rozbiórki obiektu, gdy został wybudowany niezgodnie z przepisami oraz znajduje się w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wyjaśnił, że zgoda gospodarza terenu nie może być podstawą do legalnego wzniesienia obiektu, podstawą legalnego wzniesienia obiektu w tym przypadku było pozwolenie na budowę. W skardze do Sądu skarżący E. P. nie wskazał kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji i podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu. Dodał, że w latach 90 ubiegłego wieku ponowił formalności w Urzędzie Gminy w U. i otrzymał pisemną zgodę podpisaną przez Burmistrza P. J., ale dokumenty te zostały zagubione, bo urząd dwukrotnie zmieniał siedzibę. Zakwestionował definicję obiektu trwale z gruntem związanym podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że domek letniskowy, który wybudował z powodu lekkiej konstrukcji może być przeniesiony w inne miejsce, co wyklucza istnienie samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżona decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga jako uzasadniona zasługuje na uwzględnienie z uwagi na stwierdzone przez Sąd z urzędu naruszenie przepisu prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Niesporny w niniejszej sprawie jest fakt, że obiekt objęty nakazem rozbiórki został wzniesiony przed 1 stycznia 1994r., dlatego z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b.) mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, czyli ustawa z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) zwana dalej ustawą. Takimi przepisami dotychczasowymi jest art. 38, art. 42 cyt. ustawy. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. zgodnie, z którym obiekty budowlane lub ich części podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy powiatowy inspektor nadzoru budowlanego stwierdzi, że obiekt lub jego cześć: 1/ znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek; 1/ obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia; 2/ obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nieprzewidzianym w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym pod zabudowę albo przeznaczony jest pod zabudowę innego rodzaju. Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki obowiązuje na danym terenie. Celem art. 37 ust. 1 ustawy jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. w przypadkach, o jakich mowa, w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994r. (obiekty, których budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r. lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne) w zamierzeniu ustawodawcy miało być odstępstwem od obligatoryjnego nakazu rozbiórki z art. 48 P.b. z 1994r. poprzez dopuszczenie możliwości legalizacji samowoli budowlanej niedopuszczalnej w świetle nowej ustawy. Zatem z woli ustawodawcy inwestorzy, o których mowa w art. 103 ust. 2 P.b. z 1994 r. zostali postawieni w korzystniejszej sytuacji niż inwestorzy, którzy popełnili samowolę budowlaną już pod rządami nowej ustawy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2002r. sygn. akt SK 2/01 (OTK-A 2002/2/15) wskazał, że art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. 106, poz. 1126 ze zm.) był niewątpliwie rygorystyczny, przez to, ze nie dopuszczał łagodniejszych niż nakaz rozbiórki form reagowania na samowolę budowlaną. Kolejnymi nowelizacjami Prawa budowlanego z 1994r. (Dz. U. nr 89, poz. 414) ustawodawca zdecydował się na złagodzenie przepisów odnoszących się do samowoli budowlanej. Aktualnie legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego oraz gdy nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na tle obecnego stanu prawnego zgodność budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym to nie tylko zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale także z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Zwrócić należy uwagę, iż przesłanka warunkująca legalizację obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. została sformułowana w czasie teraźniejszym, co pozwala przyjąć, że skutki samowoli budowlanej oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującym w dacie wydania decyzji. Zatem organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej popełnionej w warunkach, o jakich mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania decyzji, a w razie braku planu z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy lub decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przez przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. należy rozumieć przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z 8.10.2007r. sygn. akt II OSK 1318/06 LEX nr 347963; wyrok NSA z 6.11.2007r. sygn. akt II OSK 1454/06 LEX nr 425375; wyrok NSA z 10.03.2010r. sygn. akt II OSK 506/09 nie publ.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że aktualnie teren, na którym zlokalizowany jest domek letniskowy nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Organ opisał przeznaczenie terenu, jakie wynikało z planów, które utraciły moc, ale ustalenia te - mając na względzie wyżej przedstawiona wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. - nie mogą być uwzględnione przy ocenie zgodności samowoli budowlanej z przepisami o planowaniu przestrzennym. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że z dokonanych ustaleń wynika, że aktualnie teren ten nie jest przeznaczony pod jakąkolwiek zabudowę. Treść uzasadnienie nie wskazuje, jakie argumenty były podstawą takiego wnioskowania, a w aktach sprawy brak jest stosownej decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby podstawą do ewentualnego wnioskowania w tym zakresie. Mając na względzie wyżej przedstawione wnioski o wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwsze instancji zostały wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego i dlatego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekła jak w pkt I sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ zobowiąże inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na samowolnie wzniesiony obiekt budowlany i w zależności od treści decyzji o warunkach zabudowy, wyda decyzję w przedmiocie oceny legalności obiektu budowlanego wzniesionego przez E. P. w warunkach samowoli budowlanej.