II SA/Rz 922/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez L. P. odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty eksploatacyjnej, powołując w podstawie prawnej art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Starosta [...] ustalił L. P. opłatę eksploatacyjną w wysokości 65 922 zł za wydobycie w latach 2007 – 2009 bez wymaganej koncesji 1716,72 ton piasku ze żwirem na terenie działki nr [...] położonej w B., gm. [...]. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone stronie w trybie tzw. doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 44 k.p.a. w dniu 17 grudnia 2010 r. Przesyłka zawierająca decyzję organu pierwszej instancji została bowiem nadana w placówce pocztowej w dniu 1 grudnia 2010 r. Z uwagi na nieobecność adresata w domu w dniu 3 grudnia 2010 r. nastąpiło jej awizowanie. Powtórna awizacja tej przesyłki miała miejsce dnia 10 grudnia 2010 r. Natomiast w dniu 22 grudnia 2010 r. wobec niepodjęcia przedmiotowej przesyłki została ona zwrócona adresatowi. W takiej sytuacji zgodnie z regulacją zamieszczoną w powołanym art. 44 k.p.a. należy przyjąć, iż wynikający z art. 129 k.p.a. 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji rozpoczął swój bieg w dniu 17 grudnia 2010 r. tj. z dniem w którym nastąpiło doręczenie stronie decyzji tego organu, zaś upłynął z dniem 31 grudnia 2010 r. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy L. P. trzykrotnie złożył odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., a mianowicie w dniu 4, 6 oraz 16 czerwca 2011 r. (daty nadania przesyłek w urzędzie pocztowym). Skoro więc wniesienie środka zaskarżenia nastąpiło najwcześniej w dniu 4 czerwca 2011 r. to termin do zakwestionowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie został przez stronę dotrzymany (upłynął jak wyżej zaznaczono w dniu 31 grudnia 2010 r.). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Starosta [...] w należyty sposób pouczył L. P. o prawie wniesienia odwołania, podając termin w jakim należy to uczynić. W ocenie Kolegium, także przewidziany w art. 44 k.p.a. tryb doręczania decyzji został w niniejszej sprawie dotrzymany, co potwierdzają widniejące na przesyłce zawierającej kwestionowaną decyzję stemple i adnotacje doręczyciela. Zdaniem SKO, twierdzenia strony o braku umieszczenia zawiadomienia (awiza) w skrytce pocztowej nr [...] posiadanej na poczcie są bezprzedmiotowe, w sytuacji, gdy zawiadomienie o przesyłce zawierającej przedmiotową decyzję pozostawione zostało w myśl art. 44 § 2 k.p.a. w miejscu zamieszkania adresata (tj. w oddawczej skrzynce pocztowej). Organ odwoławczy podkreślił, że L. P. w związku z wielomiesięcznym pobytem za granicą powinien był liczyć się z możliwością doręczenia w tym okresie korespondencji w niniejszej sprawie, zwłaszcza że pismem z dnia 5 listopada 2010r., doręczonym stronie w dniu 9 listopada 2010r. organ pierwszej instancji poinformował stronę o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji kończącej postępowanie. SKO zwróciło uwagę, iż każde przekroczenie terminu do złożenia środka zaskarżenia obliguje organ odwoławczy do stwierdzenia uchybienia takiego terminu, a zatem organ nie dysponuje w tym zakresie jakimkolwiek uznaniem. Powyższe skutkuje z kolei brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2011r. L. P. zarzucił, iż jest ono bezzasadne, zbyt pochopne, "zrobione niedbale" i nie odzwierciedla w całości bezzasadnej decyzji Starosty [...]. Podkreślił, że nie był poinformowany przez Starostwo Powiatowe [...] o wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r. Ponadto przedstawił merytoryczne zarzuty wobec tej decyzji. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie z powodów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia Sąd uznał, że narusza ono przepisy prawa. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalająca L. P. opłatę eksploatacyjną została nadana w placówce pocztowej w dniu 1 grudnia 2010 r. Z uwagi na nieobecność adresata w domu w dniu 3 grudnia 2010 r. nastąpiło jej awizowanie. Powtórnie awizowano tę przesyłkę w dniu 10 grudnia 2010 r. Natomiast w dniu 22 grudnia 2010 r. wobec jej niepodjęcia została ona zwrócona nadawcy. W takiej sytuacji organ II instancji przyjął, zgodnie z art. 44 k.p.a., iż wynikający z art. 129 k.p.a. 14-dniowy termin do złożenia odwołania od decyzji podjętej w pierwszej instancji rozpoczął swój bieg w dniu 17 grudnia 2010 r. tj. z dniem w którym nastąpiło doręczenie stronie decyzji tego organu, zaś upłynął z dniem 31 grudnia 2010 r. L. P. trzykrotnie złożył odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. w dniach 4, 6 oraz 16 czerwca 2011 r. (daty nadania przesyłek w urzędzie pocztowym). Skoro więc wniesienie środka zaskarżenia nastąpiło najwcześniej w dniu 4 czerwca 2011 r. to termin do zakwestionowania rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie został przez stronę zachowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że Starosta [...] w należyty sposób pouczył L. P. o terminie i sposobie wniesienia odwołania, a przewidziany w art. 44 k.p.a. tryb doręczania decyzji został zachowany. W zaskarżonym postanowieniu SKO ustaliło, że skarżący przez wiele miesięcy przebywał za granicą, jednak wobec posiadania - na podstawie pisma z dnia 5 listopada 2011 r., gdzie poinformowano go o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji kończącej postępowanie – wiedzy o zamiarze wydania decyzji winien był "liczyć się z możliwością doręczenia". Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowił art. 134 k.p.a. Przepis ten nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia w drodze postanowienia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., dlatego należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Oczywiście trafnym jest stanowisko SKO, że przed rozpoznaniem odwołania obowiązkiem organu jest zbadanie, czy zostały zachowane przesłanki formalne umożliwiające jego wniesienie. Niewątpliwie koniecznym jest w tym zakresie zbadanie, czy zachowany została termin do wniesienie środka zaskarżenia. Do tego, by stwierdzić, czy upłynął termin do wniesienia odwołania koniecznym jest ustalenia w pierwszej kolejności, czy doszło do skutecznego doręczenia zaskarżonej decyzji, w kontrolowanym przypadku w trybie art. 44 k.p.a. Organ przyjmuje za twierdzeniami L. P., że w okresie między doręczeniem mu w dniu 9 listopada 2011 r. pisma z dnia 5 listopada 2011 r., a dniem wydania decyzji objętej odwołaniem skarżący wyjechał na wiele miesięcy za granicę. Ustalenie to nie jest poparte żadnymi dowodami. W przypadku zmiany adresu przez stronę postępowania ma ona obowiązek zawiadomić o tym organ prowadzący postępowanie. W przypadku zaniedbania takiego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (art. 41 k.p.a.). Wskazać jednak należy, że z uwagi na brzmienie przepisu art. 9 k.p.a. do tego, by doręczenie na dotychczasowy adres strony postępowania uznać za skuteczne niezbędnym jest pouczenie strony o obowiązku informowania organu o każdej zmianie adresu. Przy braku takiego pouczenia i zmianie przez stronę adresu w trakcie postępowania doręczenia na dotychczasowy adres nie można uznać za skuteczne. Skoro nie ma skutecznego doręczenia nie można mówić o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienie środka zaskarżenia. W objętej kontrolą sprawie zebrany materiał dowodowy nie pozwala na przyjęcie, by na jakimkolwiek etapie postępowania L. P. został pouczony o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a. W takiej sytuacji doręczenie skarżącemu objętej odwołaniem decyzji na "dotychczasowy adres" nie można uznać za skuteczne, a wówczas rodzi się wątpliwość, kiedy zaczął dla niego biec termin do wniesienia odwołania i czy składając w dniu 4 czerwca 2011 r. środek zaskarżenia rzeczywiście naruszył określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin. Ponownie prowadząc postępowanie SKO w pierwszej kolejności wyjaśni, czy skarżący został pouczony o obowiązku wynikającym z art. 41 k.p.a., aczkolwiek fakt ten w żaden sposób nie wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi. W dalszej kolejności należy zbadać, czy L. P. rzeczywiście przez okres "wielu miesięcy" przebywał za granicą i czy ta okoliczność – przy braku pouczenia o treści art. 41 k.p.a. – była przyczyną nieskuteczności dokonanego doręczenia. Przy nieskuteczności doręczenia dokonanego w trybie art. 44 k.p.a. należy zbadać, kiedy doręczenie to nastąpiło i czy wnosząc w dniu 4 czerwca 2011 r. odwołanie skarżący zachował określony w art. 129 § 2 k.p.a. termin. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.