II SA/Rz 925/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej I . stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego J. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 925/14 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. K. jest czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] maja 2014 r. polegająca na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zgłoszonej pod nr [...], dotyczącej wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przyłączami, na działce nr 605 położonej w obrębie [...] gmina [...]. Z uzasadnienia skargi wynika, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...], wskutek kontroli dokonanej w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837, dalej: "rozporządzenie"), odmówił przyjęcia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W treści protokołu kontroli nr 3 z dnia 5 maja 2014 r. podano, że przyczyną odmowy było nie usunięcie usterek z protokołu kontroli nr 1 i nr 2 (wydanych wcześniej w odniesieniu do tej samej dokumentacji). Ustalenie przeznaczenia nieruchomości nie nastąpiło bowiem zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, lecz dokonane zostało przez wykonawcę na podstawie własnych, nie potwierdzonych ustaleń. Dalej w protokole kontroli podano, że przeznaczenie nieruchomości ustalane jest wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu miejscowego w decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o ustaleniu celu publicznego oraz że funkcja budynku ustalana jest w drodze pozwolenia na budowę lub decyzji na zmianę sposobu użytkowania. Określenie przeznaczenia nieruchomości i dopuszczalnego sposobu zagospodarowania nie może następować na podstawie innych dokumentów, pism lub opinii. Stwierdzono również, że organem kompetentnym do określania kategorii budynku w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane jest organ administracji architektoniczno – budowlanej, który określenia tego dokonuje w wydanych prawomocnych decyzjach administracyjnych. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa J. K. uznał, że podany przez organ powód odmowy przyjęcia dokumentacji jest bezzasadny. Organ dokonał błędnej wykładni pojęć przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu ustalania użytku gruntowego. Wprawdzie brak jest w prawie legalnej definicji zabudowy zagrodowej, ale wyjaśnienie tego pojęcia można odnaleźć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto odmowa ta nie została należycie umotywowana i nie wskazano w niej wyraźnej podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. W ocenie kierującego wezwanie organ wykroczył również poza kryteria kontroli dokumentacji geodezyjnej określone w § 9 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie zezwala na kontrolę w zakresie zmiany użytku. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta Powiatu [...] podtrzymał stanowisko zawarte w protokole kontroli nr 3 i powołał się na przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, które wyliczają jakie grunty zaliczają się do gruntów rolnych zabudowanych, jak również na art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 22 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którymi aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie zmian do bazy danych udokumentowanych m. in. ostatecznymi decyzjami administracyjnymi. Przedłożona dokumentacja geodezyjna jest sprzeczna z prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., która dotyczy jedynie budowy budynki mieszkalnego jednorodzinnego, bez zabudowy budynkiem lub projektowanym budynkiem przeznaczonym do produkcji rolnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. uznał podany przez Starostę powód odmowy przyjęcia dokumentacji za bezzasadny. Organ dokonał błędnej wykładni pojęć przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu ustalania użytku gruntowego. Wprawdzie brak jest w prawie legalnej definicji zabudowy zagrodowej, ale wyjaśnienie tego pojęcia można odnaleźć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto odmowa ta nie została należycie umotywowana i nie wskazano w niej wyraźnej podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Starosta miał również wykroczyć poza kryteria kontroli dokumentacji geodezyjnej określone w § 9 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie zezwala na kontrolę w zakresie zmiany użytku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [...] poinformował, że nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 16 maja 2014 r. nr [...] (odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Wskazał również, że odmowa włączenia do zasobu dokumentacji technicznej przedstawionej przez skarżącego była kontrolowana, na jego żądanie, przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w trybie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. Do odpowiedzi na skargę dołączono pismo tegoż organu z dnia 2.06.2014 r. skierowane do [...] – firmy J. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje wyliczone w tym przepisie w pkt 1-8 formy działania administracji bądź bezczynność, w tym także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Będąca przedmiotem skargi odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej stanowi niewątpliwie czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotyczy ona bowiem obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287, ze zm.) oraz aktu wykonawczego do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i wyznacza sytuację prawną podmiotu jako wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, na którym ciążą określone obowiązki wymienione w tym rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl) Dopuszczając merytoryczną ocenę zaskarżonej czynności Sąd przystąpił do badania dopuszczalności skargi, którą zasadniczo można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli jednak ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnił wszystkie te warunki i zachował terminy, przy czym istotne dla wyczerpania trybu z art. 52 P.p.s.a. było wniesienie przez niego w dniu 12.05.2014 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał bowiem, że zgłoszony przez J. K. wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, złożony do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., nie stanowi środka zaskarżenia, lecz jest odrębnym, wewnętrznym środkiem kontroli merytorycznej (taki pogląd jest też prezentowany w orzecznictwie – wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.11.2010 r., II SA/Łd 520/10 oraz cyt. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11). W niniejszej sprawie, odmawiając włączenia do zasobu przedłożonej przez geodetę J. K. dokumentacji geodezyjnej dotyczącej inwentaryzacji budynku na działce nr 605 obr. [...], Starosta Powiatu [...] w protokole kontroli nr 3, który stanowił podstawę do odmowy włączenia dokumentacji po myśli § 11 ust. 1 pkt 7 lit. b) w zw. z § 12 ust. 1 rozporządzenia z 16.07.2001 r., wskazał na wykonanie tej dokumentacji "niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, do czego zobowiązuje art. 42 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne". Z treści tego protokołu (a także poprzednich o nr 1 i 2 ) wynikało, że chodzi o określenie rodzaju użytku na ww. działce, oznaczonego aktualnie jako "B PsIV". Organ powołał się na załącznik nr 6 do rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, definiujący m. in. rodzaj użytków – grunty rolne zabudowane- Br, wskazując, że niezbędnym warunkiem stanowiącym o zaliczeniu do gruntów rolnych zabudowanych jest występowanie budynków przeznaczonych do produkcji rolniczej, objętej ważnym pozwoleniem na budowę. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta Powiatu [...] wskazał również na § 9 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia z 16.07.2001 r. jako podstawę do odmowy przyjęcia dokumentacji. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) dokumentacja przekazywana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega kontroli w zakresie: 1) przestrzegania zasad wykonywania prac, 2) osiągnięcia wymaganych dokładności, 3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, 4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, 5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, 6) kompletności przekazywanych materiałów. W przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera określone przez przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia elementy. Jeżeli następuje odmowa włączenia dokumentacji do zasobu, organ ma obowiązek wskazania na piśmie prawnych i technicznych przyczyn odmowy tego włączenia. Wskazane przez Starostę w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa punkty 1 i 3 § 9 rozporządzenia dotyczą: przestrzegania zasad wykonywania prac oraz zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W tym miejscu należy zauważyć, że podstawą działania starosty jako organu powołanego do prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zasobów powiatowych jest art. 40 ust. 3 pkt 3) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który do kompetencji tego organu przekazuje gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrolę opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym. Podstawą zaś wydania wielokrotnie powoływanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) był art. 19 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (obowiązujący w dacie dokonania czynności), zamieszczony w rozdziale 3 tej ustawy - "Prace geodezyjne i kartograficzne". Z treści tych uregulowań i systematyki ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że przy przyjmowaniu prac do zasobu starosta podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 lipca 2001r., a odmawiając włączenia prac do zasobu ma obowiązek wskazać przyczyny tej odmowy z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. W cyt. już wyroku z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11, WSA w Warszawie stwierdził, że "wyłącznie ten przepis reguluje kryteria, jakimi winien kierować się starosta przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie do zasobu. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zakres kontroli ma charakter specjalistyczny i w zasadzie techniczny, bowiem czynności kontrolnych dokonują osoby posiadające uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie geodezji i kartografii tzw. geodeci uprawnieni. Dysponują oni fachową wiedzą i odmawiając przyjęcia dokumentacji mają obowiązek wskazać podstawy, które wynikają z zakresu podejmowanej kontroli tj. z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela, znalazł on także aprobatę w innych orzeczeniach (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.03.2012 r., II SA/Sz 1353/11, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Od działania starosty w roli organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny należy odróżnić jego działania jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów. Tego rodzaju działania znajdują podstawę w art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Istotne jest także, że ustawa ta wymienia podmioty, które obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z jej art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 są to właściciele lub władający nieruchomością. Obowiązek zgłaszania nie dotyczy zmian wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. (przed zmianą art. 22 ust. 1 dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 5 czerwca 2014 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 897, to jest w dacie zaskarżonej czynności obowiązek ten nie dotyczył zmian wynikających z decyzji administracyjnych). Aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków reguluje szczegółowo rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym § 46 ust. 2, który określa jakie zmiany wprowadza się z urzędu do ewidencji w ramach jej aktualizacji – m. in. wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych. Na podstawie tych uwag stwierdzić należy, że kwestia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, w tym obejmujących klasyfikację użytku gruntowego wykracza poza kontrolę dokumentacji technicznej prowadzoną przez starostę, której kryteria określa § 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. (tak również WSA w Szczecinie i w Warszawie w cytowanych już wyrokach z dnia 14.03.2012 r. i 27.10.2011 r. Powołując się zatem na niezgodność z przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków przy odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej złożonej przez skarżącego, Starosta Powiatu [...] wykroczył poza kryteria kontroli, określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., co uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności tej czynności jako podjętej z naruszeniem prawa - § 12 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7b) oraz § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że faktyczna podstawa odmowy przyjęcia do zasobu dokumentacji wywodzona z § 9 rozporządzenia z 16.07.2001 r. powinna być wskazana w protokole kontroli zawierającym wnioski końcowe oraz pisemnym uzasadnieniu prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia do zasobu (§ 12 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7b). W rozpoznawanej sprawie podstawa prawna wynikająca z § 9 rozporządzenia wskazana została dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Reasumując, Sąd w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na negatywny charakter czynności Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu od czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego. Podejmując ponownie czynność w zakresie przyjęcia dokumentacji przedstawionej przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego organ uwzględni zmianę stanu prawnego wynikającą z art. 1 pkt 16 ppkt (a) ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym ( Dz. U. z 2014 r. poz. 897).