II SA/Rz 925/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 925/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi MK jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] dotyczącą ustalenia wysokości opłaty za pobyt MK w DPS. Została ona wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: MK przebywa w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] do dnia 8.09.2015 r. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odpłatność za jego pobyt w ww. DPS na poziomie miesięcznych kosztów utrzymania w wysokości 2 990 zł, w ten sposób, że: 1. zobowiązał MK do wnoszenia opłaty w wysokości 497,15 zł miesięcznie od 1 października 2015 r., oraz do wniesienia opłaty w wysokości 381,11 zł za okres od 8 września 2015 r., tj. dnia umieszczenia go w DPS, do dnia 30 września 2015 r.; 2. zobowiązał Gminę [...] do wnoszenia miesięcznej opłaty 2 492,85 zł. stanowiącej różnicę pomiędzy miesięcznym kosztem utrzymania mieszkańca DPS a kwotą wnoszoną przez MK. Wysokość tej opłaty była kilkakrotnie zmieniana z uwagi na wzrost średniego kosztu utrzymania mieszkańca DPS oraz waloryzację renty ZUS podopiecznego – decyzjami Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., [...] marca 2017 r. i [...] kwietnia 2017 r. W dniu 26 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta [...] wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie "weryfikacji decyzji dotyczącej odpłatności za pobyt w DPS w [...]" MK. Z ta samą datą zostało wszczęte odrębne postępowanie dotyczące "ustalenia odpłatności za pobyt ojca MK" i zakończone 2 odrębnymi decyzjami z dnia 12 kwietnia 2018 r. umarzającymi postępowanie wobec PK i FK – synów MK. Wcześniej jednak, decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], Prezydent Miasta [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] października 2015 r. nr [...] poprzez: 1. zmianę pkt 1 decyzji poprzez ustalenie wysokości opłaty ponoszonej przez MK za pobyt w DPS na kwotę 625,77 zł miesięcznie; 2. zmianę pkt 2 decyzji poprzez wskazanie, że MK – ojciec MK jest zobowiązany od 1 kwietnia 2018 r. do wnoszenia opłaty w wysokości 936,49 zł miesięcznie; 3. dodanie pkt 3 poprzez ustalenie, ze pozostałą kwotę, stanowiącą różnicę pomiędzy średnim miesięcznym kosztem otrzymania mieszkańca a opłatą wnoszoną przez mieszkańca DPS i jego ojca, wnosić będzie Gmina [...] – od 1 lutego 2018 r. do 31 marca 2018 r. w wysokości po 2 730,10 zł, a od 1 kwietnia 2018 r. po 1 732,74 zł miesięcznie. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że w myśl art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.) – dalej: "u.p.s.", ciężar ponoszenia odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej ciąży przede wszystkim na mieszkańcu placówki, jednak do wysokości 70% osiąganego przez niego dochodu. W dalszej zaś kolejności obowiązek ten spoczywa na małżonku, zstępnych przed wstępnymi, a następnie na gminie, z której osoba został skierowana. Na podstawie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] ustalono, że MK – ojciec MK, jest osobą samotnie gospodarującą, dysponującą comiesięcznym dochodem z tytułu świadczenia emerytalnego oraz dodatku pielęgnacyjnego w łącznej wysokości 2 838,49 zł. Kwota ta przekracza 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwotę 1 902 zł, co z kolei obligowało do zmiany decyzji o ustaleniu odpłatności za pobyt MK w DPS w [...] i zobowiązania ww. do partycypowania w kosztach pobytu jego syna w tej placówce. Wysokość opłaty, którą winien wnosić MK została ustalona jako różnica pomiędzy aktualnym dochodem strony w wysokości 2 838,49 zł a 300% kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. kwoty 1 902 zł. MK wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając wydanie jej w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę, że odwołujący jest osobą przewlekle chorą, gdyż po przebytym udarze sam wymaga stałej opieki. Wskutek wydanej decyzji zostanie pozbawiony środków finansowych, które przeznacza na leczenie i opiekę względem swojej osoby. Ponadto organ nie wziął pod uwagę, że MK posiada dochód z tytułu najmu oraz jest właścicielem nieruchomości, z których to przychodów oraz potencjalnej sprzedaży nieruchomości jest możliwe pokrywanie kosztów jego pobytu w DPS. Niezależnie od powyższego odwołujący podniósł, że zaskarżone odwołaniem rozstrzygnięcie godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, gdyż nie zaszły żadne okoliczności, które pozwalałyby organowi na zmianę ostatecznej decyzji wydanej w 2015 r. Ponadto decyzja zaadresowana została do MK, a w jej treści jako zobowiązanego do uiszczania części opłaty zobowiązano odwołującego, które to uchybienie rodzi nieważność decyzji. Z kolei samo rozstrzygniecie zostało podpisane przez osobę nie posiadającą stosownego upoważnienia do działania imieniem Prezydenta, a wydanie decyzji nie zostało poprzedzone zapewnieniem czynnego udziału odwołującego w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...], podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, skarżący jako ojciec mieszkańca DPS został prawidłowo zobowiązany do ponoszenia opłat za pobyt syna w placówce. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ wskazał, że w piśmie z dnia 26 stycznia 2018 r. odwołujący się został skutecznie powiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w postepowaniu. Ponadto, wbrew twierdzeniem odwołującego się, ustalenie wysokości opłaty nie może uwzględniać zobowiązań skarżącego związanych z ponoszeniem kosztów leczenia, gdyż przepisy u.p.s. uzależniają wysokość opłaty od dochodów strony a nie od ponoszonych wydatków, czy rzeczywistych możliwości finansowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, MK wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności sytuacji materialno – zdrowotnej skarżącego oraz zasobów majątkowych jego syna. Skarżący podniósł, że nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy administracji o braku luzu decyzyjnego przy ustalaniu wysokości opłaty, gdyż organy te mogą jednocześnie orzekać o umorzeniu kwot wynikających z rzeczonego obowiązku. Powtarzając argumentację sformułowaną we wniesionym odwołaniu wskazał, że jest osoba przewlekle chorą, a realizacja zaskarżonej decyzji doprowadzi do tego, że sam znajdzie się w znacznie gorszej sytuacji, nie będąc w stanie ponosić zwiększonych kosztów leczenia i swojej opieki. Skarżący podniósł dodatkowo, że ustalając wysokość ciążącej na nim opłaty organy obu instancji nie rozważyły, czy nie zachodzą okoliczności do umorzenia postępowania ze względu na "brak podstawy materialnoprawnej", jak również "umorzenia zobowiązania skarżącego". Organy nie uczyniły bowiem przedmiotem rozważań tego, że skarżący może pozwać własnego syna, który przebywając w DPS nie wypełnia zobowiązań alimentacyjnych względem swojego schorowanego ojca, wobec czego może on wnieść powództwo do sądu powszechnego w tej kwestii. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 2188, ze zm.) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania. Decyzje te dotyczą zmiany odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 u.p.s. pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a opłatę za pobyt ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 u.p.s., który przewiduje wnoszenie takich opłat, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w tym celu kwot. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie, co oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić pełnych kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie. Wysokość obciążeń osób zobowiązanych określa art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s., stanowiąc, że opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a) u.p.s.), zaś w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym, że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.s.). Jak wskazuje NSA w wyroku z dnia 10.05.2017 r., I OSK 2820/16, z przepisu tego wynika gwarancja dla osoby zobowiązanej, że dochód pozostający na osobę w rodzinie po ustaleniu jej zobowiązania na rzecz mieszkańca domu pomocy społecznej, nie będzie niższy niż 300% kryterium dochodowego. Prawidłowy sposób ustalenia przedmiotowej opłaty polega na obliczeniu wysokości dochodu na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej w sposób określony w art. 6 pkt 3 u.p.s., to jest poprzez podzielenie sumy dochodów członków rodziny przez ilość członków rodziny, a następnie odjęciu od tej kwoty sumy odpowiadającej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Wynik powyższego działania matematycznego (o ile stanowi liczbę dodatnią) stanowić będzie górną granicę opłaty jaką obciążyć można daną osobę zobowiązaną. Podstawową kwestią przy ustaleniu opłaty jest zatem w pierwszej kolejności ustalenie sytuacji rodzinnej osoby zobowiązanej, a następnie wyliczenie jej dochodu bądź sumy dochodów wszystkich członków rodziny, którą zgodnie z art. 6 pkt 14 u.p.s. stanowią osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Ustaleń tych należy dokonać zgodnie z przepisami k.p.a. regulującymi postępowanie dowodowe. Kluczową normą jest w tym zakresie jest art. 7 k.p.a. i wyrażona w nim zasada prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej są zobowiązane do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oceniając na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że przebywający w Domu Pomocy Społecznej dla osób przewlekle psychicznie chorych w [...] MK jest rozwiedziony i ma 3 synów, w tym 2 dorosłych. Zgodnie zatem z art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. w pierwszej kolejności powinna być ustalana ich sytuacja dochodowa i oceniana pod kątem możliwości wniesienia opłaty za pobyt ojca w DPS. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że takich ustaleń organ I instancji dokonał, choć prowadził w tej sprawie odrębne postępowanie. W orzecznictwie podkreśla się, że organy nie mogą arbitralnie dokonywać wyboru osoby spośród zobowiązanych do ponoszenia tej opłaty wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy i tylko w stosunku do niej prowadzić postępowanie, lecz ich obowiązkiem jest prowadzenie postępowania jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21.09.2017 r., I SA/Wa 704/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie wszystkich zobowiązanych nie objęto jednym postępowaniem, lecz podzielono je na kilka odrębnych. Biorąc pod uwagę zaprezentowane poglądy orzecznictwa, nie jest to właściwa praktyka. Należy jednak podkreślić, że finalnie w postępowaniu dotyczącym odpłatności za pobyt MKw DPS brały udział wszystkie osoby z kręgu zobowiązanych do ponoszenia opłaty, natomiast decyzje o umorzeniu postępowania wobec PK FK nie były kwestionowane w administracyjnym toku instancji i nie podlegały kontroli Sądu, są ostateczne i prawomocne. Zastrzeżenia Sądu budzą ustalenia organów poczynione w niniejszej sprawie wobec kolejnej osoby z kręgu zobowiązanych do odpłatności za pobyt MK w DPS – jego ojca MK. W złożonej skardze i wcześniej w odwołaniu skarżący podkreślał, że jest osoba starszą i schorowaną, wydaje znaczne środki na własne leczenie, bowiem przebył udar i wymaga stałej opieki. Naprowadził również, że jego syn MK posiada dochód z tytułu najmu nieruchomości, a także jest właścicielem nieruchomości, którą mógłby sprzedać, a z uzyskanego dochodu opłacić koszty swojego pobytu w DPS. Odnosząc się do tej argumentacji Kolegium wskazało, że przy ustalaniu wysokości opłaty za pobyt w DPS nie mogły zostać uwzględnione wydatki skarżącego związane z leczeniem, ponieważ art. 61 uzależnia wysokość opłaty wyłącznie od uzyskiwanego dochodu, bez możliwości odliczenia ponoszonych wydatków. Argumentacja organu w świetle brzmienia art. 61 ust. 2 u.p.s. jest słuszna, przepis ten istotnie uzależnia wysokość opłaty wyłącznie od wysokości dochodu, niemniej jednak ustawodawca przewidział szczególne okoliczności, w tym także związane z długotrwałą chorobą i niepełnosprawnością osób wnoszących opłatę za pobyt w DPS. Na takie okoliczności wskazuje art. 64 u.p.s., umożliwiając zwolnienie całkowite lub częściowe osób zobowiązanych do opłaty, na ich wniosek. Tych okoliczności organ nie brał w ogóle pod uwagę, choć z treści pism skarżącego wynika, że chciałby z takiego zwolnienia skorzystać. Pominięte też zostały zupełnie i nie zweryfikowane w żaden sposób podawane przez skarżącego informacje dotyczące rzeczywistej sytuacji majątkowej jego syna M, który przebywa w DPS i jest całkowicie ubezwłasnowolniony. Jeśli istotnie posiada on jakieś zasoby majątkowe, a tym bardziej stały dochód w postaci comiesięcznego czynszu z wynajmu nieruchomości – kwestie te powinny zostać szczegółowo wyjaśnione, bo mają bezpośredni wpływ na wysokość wnoszonej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Zaniechanie takich wyjaśnień wskazuje na naruszenie wymienionych wcześniej przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które nakładają na organy określone standardy postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji, zważywszy na konieczność ustalenia zasadniczych dla sprawy okoliczności, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego praktycznie od nowa. Z tych względów Sąd orzekł w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. O kosztach obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. i art. 209 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie w pierwszej kolejności wnikliwe ustalenie aktualnej sytuacji dochodowej mieszkańca DPS MK, w tym wyjaśnienie sprawy najmu nieruchomości, następnie obliczenie opłaty wymaganej ustawowo od mieszkańca domu i jego ojca, ustalenie czy skarżący wnosi o zwolnienie z opłaty w oparciu o art. 64 u.p.s. i ustosunkowanie się do tej kwestii w wydanej decyzji.