II SA/Rz 926/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Asesor WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi H. i M. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku garażowego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 926/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] września 2005 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania H. i M. D., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] (sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r.) nakazującą rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego o konstrukcji murowanej dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 506 w P. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Z uzasadnienia tej decyzji i akt sprawy wynika, że na skutek kontroli przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przy ul. W. w P., na działce nr 506 ujawniono garaż dobudowany do budynku mieszkalnego, usytuowany od strony zjazdu z ulicy, stanowiącej drogę gminną. Na podstawie oględzin ustalono, że wymiary garażu wynoszą 6,20 m długości i 4,40 m szerokości. Usytuowany jest on w odległości 4,50 m od granicy z działką nr ewid. 505 i w pasie drogi gminnej stanowiącej działkę nr 506 - od strony wjazdu fragmenty ścian garażu wchodzą w pas drogi na 20 cm. Pokryty jest dachem jednospadowym z blachy ze spadkiem w kierunku ul. W. Z oświadczenia inwestora M. D. wynika, że garaż został wybudowany w listopadzie 2002 r. bez pozwolenia na budowę w ten sposób, że na istniejących od 1992 r. murkach oporowych o wys. ok. 1,30 m zostały nadbudowane ściany do wys. 2,25 m i wykonane zadaszenie o konstrukcji drewnianej. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał rozbiórkę przedmiotowego garażu, powołując się na treść obowiązującego przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126, ze zm.), wobec braku wymaganego pozwolenia na budowę. Na skutek odwołania złożonego przez inwestorów H. i M. D. sprawę rozpatrywał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podstawą takiego rozstrzygnięcia była nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. i związana z tym możliwość legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej po spełnieniu warunków określonych w art. 48 ust. 2. Na skutek zmiany właściwości miejscowej postępowanie przejął do prowadzenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wystąpił do Urzędu Gminy [...] o wskazanie czy w dniu 30.04.2003 r. inwestor posiadał prawomocną decyzję o warunkach zabudowy spornego garażu. Po uzyskaniu odpowiedzi negatywnej, decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponownie orzeczona została rozbiórka budynku garażowego samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr 506 w P. W jej uzasadnieniu organ przedstawił poczynione uprzednio ustalenia faktyczne oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy, w tym § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) nakazujący, o ile z § 13, § 60, § 271 i § 273 lub z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, sytuować budynek w odległości nie mniejszej niż 4m od granicy z sąsiednią działką budowlaną – w przypadku budynku zwróconego w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi, 3 m – w przypadku ściany bez otworów. Przytoczył również treść art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, umożliwiającego legalizację obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że usytuowanie budynku garażowego na działce nr 506 oraz częściowo na działce nr 529 stanowiącej pas drogi gminnej, wobec braku decyzji o warunkach zabudowy dla takiej inwestycji, jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane, co wyklucza możliwość legalizacji. Od decyzji tej odwołali się H. i M. D., wnosząc o uchylenie decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy legalizacji. Podnieśli, że garaż nie jest budynkiem ale pomieszczeniem dobudowanym do istniejącego budynku mieszkalnego. Budowa polegała na nadbudowaniu istniejących murów oporowych i wykonaniu dachu, przy czym ściany oraz więźba zostały konstrukcyjnie powiązane z budynkiem mieszkalnym. Nadbudowa nie powoduje uciążliwości w korzystaniu z gminnej drogi dojazdowej a stan techniczny pomieszczenia nie stwarza zagrożenia dla ludzi i mienia. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami, w trakcie której ustalił odległość ścian garażu od skraju drogi gminnej na 2,88 m i 2,60 m. Granica pomiędzy działkami 506 i 529, bez widocznych graniczników, wskazana została przez M. D. w ogrodzeniu. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej motywach zrelacjonował dotychczasowy przebieg postępowania i ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji. Powołał się także na przeprowadzone przez siebie oględziny i ustalone w trakcie nich odległości ścian garażu od krawędzi zewnętrznej oraz brzmienie przepisu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie odrębnymi przepisami, które regulują odległość garażu od drogi gminnej są przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086, ze zm.) Zgodnie z art. 43 ust.1 tej ustawy obiekty budowlane przy drogach gminnych na terenie zabudowy miast i wsi powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m. Przedmiotowy garaż nie spełnia tych wymogów i nie można podjąć kroków w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, ponadto usytuowany jest częściowo w pasie drogowym. Działka nr 506 w P. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie istnieje ostateczna w dniu wszczęcia postępowania decyzja o warunkach zabudowy, co uzasadnia zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 ust. 2 tej ustawy i wydanie nakazu rozbiórki. W odniesieniu do argumentacji odwołania organ wyjaśnił, że istotnym w sprawie jest fakt wybudowania obiektu bez wymaganego art. 28 ustawy prawo budowlane pozwolenia na budowę, natomiast stan i sposób zagospodarowania obiektu, jak też przesłanki, jakimi inwestor kierował się podejmując budowę, nie mają wpływu na sposób rozstrzygnięcia. W myśl art. 3 pkt 2 cyt. ustawy budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a przedmiotowy obiekt takie warunki spełnia. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie H. i M. D., wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej. Zarzuty dotyczą naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji, gdy zdaniem skarżących w sprawie powinien zostać zastosowany art. 51 ustawy Prawo budowlane. W istocie zwiększyli oni tylko wysokość istniejących murków oporowych, które wykonane były w trakcie budowy budynku mieszkalnego realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, a potem wykonali zadaszenie. Ponadto skarżący podnoszą, że w przypadku ich pomieszczenia garażowego nie powinien mieć zastosowania § 12 rozporządzenia z 12.04.2002 r., z uwagi na to, że przepis ten odnosi się do odległości pomiędzy budynkami a sąsiednią działką budowlaną, natomiast działka nr 529 tj. gminna droga dojazdowa nie jest działką budowlaną. Z kolei przepisy ustawy o drogach publicznych mają zastosowanie przy drogach posiadających status użyteczności publicznej. Z informacji uzyskanych w Urzędzie Gminy [...] wynika, że nie została podjęta uchwała, na podstawie której gminna droga dojazdowa, tj. działka 529 w P. zaliczona została do kategorii dróg gminnych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie ze wszystkich przyczyn w niej podniesionych. Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki budynku wydany w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od zasady tej ustawodawca przewidział wyjątek, sformułowany w ust. 2, dopuszczając możliwość legalizacji samowoli budowlanej. W dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis ten obowiązywał w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z nim legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu możliwa jest po spełnieniu dwóch warunków, tj. wówczas, gdy budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Obiekt, którego dotyczy zaskarżona decyzja stanowi garaż dobudowany w 2002 r. do budynku mieszkalnego bez pozwolenia na budowę. Z ustaleń organu I instancji wynika niespornie, że obiekt ten powstał na istniejących wcześniej murkach oporowych, wykorzystano również posadzkę z kostki brukowej, stanowiącą nawierzchnię dawnego podjazdu, obecnie znajdującą się wewnątrz wybudowanego garażu. Oględziny przedmiotowego obiektu potwierdziły, że jest on trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, a zatem jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowane. Nie można zatem podzielić argumentacji skargi, że skoro garaż powstał w wyniku nadbudowania murków oporowych i wykonania zadaszenia, to w związku z tym nie można stosować do niego art. 48 ustawy Prawo budowlane. Eliminując możliwość legalizacji przedmiotowego obiektu organ I instancji przyjął, że jego usytuowanie na działce nr ewid. 506 oraz częściowo na działce nr 529 stanowiącej pas gminnej drogi dojazdowej jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz narusza przepisy techniczno-budowlane. Wskazał przy tym § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.), nakazujący, o ile inne przepisy nie stanowią inaczej, sytuować budynki w odległości wynoszącej od granicy z sąsiednią działką budowlaną: - 4m – w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, - 3 m – w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Organ II instancji powołał się natomiast na przepisy odrębne – ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.). Art. 43 ust. 1 tej ustawy reguluje odległość obiektów budowlanych przy drogach od zewnętrznej krawędzi jezdni. Przy drogach gminnych na terenie zabudowy miast i wsi odległość ta powinna wynosić co najmniej 6 m. Tymczasem odległość ścian garażu od skraju drogi wynosi od 2,60 m do 2,88 m. Skarżący kwestionują zastosowane w sprawie przepisy - § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wykazując, że pierwszy z wymienionych przepisów dotyczy odległości pomiędzy budynkami a sąsiednią działką budowlaną, podczas gdy sąsiadująca z ich nieruchomością działka nr 529 nie jest działką budowlaną tylko drogą. Jeśli zaś chodzi o ustawę o drogach publicznych, to stosuje się ją do dróg posiadających status drogi publicznej. Tymczasem z pozyskanych przez skarżących informacji nie wynika, by gminna droga dojazdowa – tj. działka nr 529 w P. taki status uzyskała. Zarzutom tym nie można odmówić słuszności. § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. istotnie reguluje odległości pomiędzy budynkiem a granicą z sąsiednią działką budowlaną, w związku z czym nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie, gdzie m. in. badaniu podlega odległość garażu od granicy z działką nr 529, która jest drogą. Zgodnie natomiast z art. 1 ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ulice leżące w ciągu dróg należą do tej samej co te drogi kategorii. Jedną z kategorii dróg publicznych są drogi gminne (art. 2 ust. 1 pkt 4). Według art. 7 ust. 1 omawianej ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika jedynie, że właścicielem działki drogowej nr 529 obręb [...] jest Gmina [...] (wypis z rejestru gruntów). Brak jest natomiast informacji czy droga ta jest droga gminną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a bez takich informacji zastosowanie jej art. 43 ust. 1, a tym samym stwierdzenie, że obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane, co wyklucza legalizację w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest przedwczesne. W ocenie Sądu nie została także wyjaśniona ponad wszelką wątpliwość pierwsza z przesłanek zawartych w art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – kwestia zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O ile niesporny jest fakt, że w dacie wszczęcia postępowania inwestor nie legitymował się ostateczną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a wynika to wyraźnie z pisma Urzędu Gminy [...] (k.21 akt organu I instancji), o tyle wątpliwości budzi fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie skierowanym do Urzędu Gminy [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił się o sporządzenie i przesłanie uwierzytelnionej kopii rysunku i pełnego tekstu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr 506 w P. obowiązującego w 2002 r. W odpowiedzi na nie przesłana została uwierzytelniona kopia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalonego w dniu 2 grudnia 1994 r. Organ I instancji do planu tego w ogóle się nie ustosunkował, natomiast organ II instancji przyjął, że działka nr 506 w P. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkluzja taka mogła wynikać z faktu, że zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plany miejscowe uchwalone do końca 1994 r. utraciły moc (art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm. oraz art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jednak jakichkolwiek rozważań na ten temat, choć samo przesłanie przez Wójta Gminy tekstu i rysunku planu zdawałoby się potwierdzać, że jest to akt obowiązujący. Tych i uprzednio wskazanych wątpliwości nie sposób rozstrzygnąć na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, to zaś uprawnia do stwierdzenia, że niewyjaśnione zostały wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. W takiej sytuacji zaskarżona decyzja jest przedwczesna, wydana z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia Sąd uznał za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie wyjaśnienie kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 506 w P. oraz ustalenie, czy droga oznaczona jako działka nr 529 w P. posiada status drogi gminnej. Po wyjaśnieniu tych kwestii i w zależności od wyniku tych ustaleń możliwe będzie rozważenie zastosowania art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd uznał przy tym, że uzupełnienie postępowania dowodowego mieści się w granicach art. 136 k.p.a., stąd też uchylił jedynie zaskarżoną decyzję, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Wobec braku wniosku skarżących o zwrot kosztów, Sąd, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. odstąpił od ich zasądzenia.