II SA/Rz 927/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak NSA Jerzy Solarski Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 27 marca 2008 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie legalności budowy garażu -skargę oddala- do wyroku z dnia 27 marca 2008 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 2 KPA po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] umarzającej, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy garażu na działkach o nr 1115 i 1116 położonych w miejscowości N. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podano, że wskazaną wyżej decyzją organ I instancji umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy garażu na działkach nr 1115 i 1116 położonych w miejscowości N. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przemawiające za orzeczeniem nakazu rozbiórki garażu, wobec czego umorzył postępowanie administracyjne. W odwołaniu od tej decyzji M. S. zarzucił, że garaż w całości został wybudowany na działce nr 1116 stanowiącej jego własność oraz, że zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Administracji. Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.10.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Rozstrzygając sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji uznał, że zaskarżona decyzja musi ulec uchyleniu z przyczyn innych niż te, które wskazał skarżący. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania jest garaż murowany dobudowany do budynku gospodarczego, stanowiący jego przedłużenie. Ze "szkicu granicznego" wynika, że budynek gospodarczy usytuowany jest na działce nr 1115 i częściowo na działce nr 1116, natomiast dobudowany garaż w całości usytuowany jest na działce nr 1116 położonej w N. Sporny obiekt budowlany o wymiarach 3.38m x 8.03m przylega bezpośrednio do części inwentarskiej i stodoły. Wykonany jest w technologii murowanej, ze stropem betonowym. Posiada wspólny, dwuspadowy dach z ww. budynkiem inwentarsko - składowym, W pomieszczeniu wykonana jest wylewka betonowa, W dniu rozprawy administracyjnej w pomieszczeniu przechowywany był traktor oraz narzędzia rolnicze. Obiekt wykonał J. K. pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., przy czym nie posiada on pozwolenia na wykonanie tego obiektu. Działka nr 1115 stanowi obecnie własność A. K. Współwłaścicielami działki nr 1116, na której wybudowano obiekt są M. S. i J. S. Rozpoznając odwołanie organ uznał, że przedmiotowa rozbudowa budynku inwentarsko - składowego została zrealizowana w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Jest samowolą budowlaną gdyż przepisy w/w ustawy nie zwalniały tego typu inwestycji od konieczności uzyskania stosowanego pozwalnia na budowę. Rozbieżność we wskazanych przez strony datach realizacji rozbudowy pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy gdyż zarówno w 1981 roku, jak i w 1987 roku, obowiązywały te same przepisy ustawy Prawo budowlane jak i przepisy techniczno-budowlane zawarte w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn .zm.). § 13 ust. 1 w/w rozporządzenia, dopuszcza sytuowanie bezpośrednio przy granicy działki budynku gospodarczego ze ścianami z materiałów niepalnych i z dachem o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych, jeżeli nie utrudni to prawidłowej zabudowy działki sąsiedniej, a ponadto jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo, zgodnie z ust. 2 w/w przepisu, ściana tak usytuowanego budynku, granicząca z działką sąsiednią, nie powinna mieć okien i drzwi, a wody opadowe z dachu od strony granicy działki nie mogą być odprowadzane na teren działki sąsiedniej. Powołany przepis prawa nie może mieć zastosowania w sprawie gdyż, przedmiotowa rozbudowa w całości usytuowana jest na działce nr 1116 a więc nie można twierdzić, że rozbudowa ta usytuowana jest bezpośrednio przy granicy działki sąsiedniej. Orzeczenie o rozbiórce samowolnie wykonanego obiektu budowlanego na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może nastąpić jedynie po stwierdzeniu istnienia przynajmniej z jednej przesłanek zawartych w 37 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Przesłanki te to; niezgodność zrealizowanego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy obiektu, powodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W sytuacji, gdy nie zachodzą powyższe przesłanki, a ponadto gdy obiekt budowlany nie wymaga wykonania innych, dodatkowych robót budowanych to postępowanie takie należało umorzyć, pomimo stwierdzenia samowoli budowanej, ze względu na brak przesłanek do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Przepisy w/w ustawy - Prawo budowlane nie uzależniają legalizacji obiektu budowlanego od prawa własności nieruchomości, na której samowolnie zrealizowano obiekt budowlany. Kwestia własności działki 1116 pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Organ II instancji stwierdził jednak, że organ I instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie administracyjne naruszył przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie zagwarantował wszystkim stronom czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu. Z wypisu z ewidencji gruntów wynika, że działka nr 1116 stanowi współwłasność J. i M. S. Organ I instancji nie przyznał przymiotu strony J. S., gdyż nie informował jej o żadnych czynnościach podejmowanych w przedmiotowej sprawie jak i nie doręczył jej zaskarżonej decyzji. Ponadto, jak wynika z materiału dowodowego, inwestorem przedmiotowej rozbudowy był J. K., wobec czego winien on również brać udział w postępowaniu na prawach strony. Powyższe uchybienia spowodowały, że organ uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył M. S. i zarzucając jej naruszenie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz sprzeczność ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [...].08.2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że przedmiotowy garaż, stanowiący dobudówkę do budynku gospodarczego na działce 1115 w N. został wybudowany w 1987 r. Własność działki nr 1116 na rzecz skarżącego stwierdzona jest Aktem Własności Ziemi i wynika ze stosownego wpisu w księgach wieczystych. Skarżący stoi na stanowisku , że skoro dobudówka została wykonana nie tylko samowolnie i bez zezwolenia, ale także w sposób sprzeczny z przepisami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to tym bardziej powinna zostać nakazana jej rozbiórka. Nie powinno mieć znaczenia, że stoi częściowo na działce M. i J. S. W aktach znajduje się szkic graniczny z którego wynika usytuowanie dobudówki . Są także inne materiały poglądowe, jak zdjęcia , które robione były podczas rozprawy administracyjnej. Stanowisko organu II instancji zmierza do uniknięcia zajęcia jasnego stanowiska w sprawie i ogólnie podjęcia decyzji. W przekonaniu skarżącego może on swoich praw dochodzić bądź w postępowaniu administracyjnym w oparciu o przepisy prawa budowlanego, bądź w postępowaniu sądowym w oparciu o art. 222 kc, a wybór drogi należy do niego. Zaskarżona decyzja w uzasadnieniu zawiera zalecenia które będą wiązać organ I Instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy i te zalecenia jako jednostronne w interpretacji przepisów prawa budowlanego z 1974 r. spowodują że sprawa może być załatwiona niekorzystnie dla skarżącego. Podniesionych w zaskarżonych decyzji kwestii formalnych skarżący nie kwestionuje . W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się następująco. J. K. - poprzednik prawny obecnego właściciela działki nr 1115 w N. w warunkach samowoli budowlanej wybudował garaż posadowiony w całości na działce nr 1116 stanowiącej współwłasność J. i M. S., sąsiadującej bezpośrednio z działką nr 1115. Obiekt został wykonany w okresie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą. Organ I instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie niniejszej samowoli budowlanej uznając, że w sprawie nie występują przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przemawiające za orzeczeniem nakazu rozbiórki garażu, umorzył postępowanie administracyjne. Organ II instancji rozpoznając odwołanie od tej decyzji zaaprobował stanowisko organu I instancji w tej materii. Decyzja w sprawie została jednak uchylona z uwagi na to, że w postępowaniu nie wzięła udziału J. S. współwłaścicielka działki nr 1116, której przymiot strony w sprawie w sposób niewątpliwy przysługiwał. W sprawie nie wziął również udziału inwestor, którym w świetle ustaleń organów był J. K. Z takim stanowiskiem organów nie zgadza się M. S., który żąda orzeczenia przez nie rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Sąd rozstrzygając spór, jaki istnieje pomiędzy stronami postępowania uznaje, że stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest w pełni uzasadnione. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie przez organy pozwalają przyjąć, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Obowiązujące obecnie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) w art. 103 § 3 stanowi, że jej przepisu 48 (przewidującego rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy (to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W takiej sytuacji do samowoli budowanej objętej niniejszym postępowaniem stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. -Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Przepis art. 37 tej ustawy przewidywał, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi w sprawie przesłanki do nakazania rozbiórki przedmiotowego garażu w sprawie nie zachodzą. Działka na której zlokalizowany jest obiekt według Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...].12.1980 r. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...].12.1987 r. Gminnej Rady Narodowej w S. położna była w obszarze oznaczonym symbolem 16MRJ - istniejąca zabudowa zagrodowa i jednorodzinna. W Miejscowym Planie Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...].12.1993 r., który stracił moc w dniu 31.12.2002 r. działka nr 1116 położna była w obszarze oznaczonym symbolem MN1 - tereny różnych form mieszkalnictwa o niskiej intensywności zabudowy. Takie ustalenia Planu obowiązującego w dacie samowolnej budowy garażu pozwalają na stwierdzenie, że znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala również na stwierdzenie, że garaż powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, że przy wykonaniu garażu nie doszło do naruszenia wymogów rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3 lipca 1980 roku - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z późn .zm.), co mogłoby skutkować stwierdzeniem, że obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi łub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w żaden sposób nie wiążą orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego z koniecznością bycia właścicielem działki, która podlega zabudowie. W takiej sytuacji, stanowisko organów obu instancji, że prowadzenie postępowania w sprawie o nakazanie rozbiórki przedmiotowego garażu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest bezprzedmiotowe jest w pełni uzasadnione. Skarżący, który w świetle prawa jest właścicielem garażu, może dochodzić nakazania usunięcia tego obiektu ze swojej działki na drodze postępowania cywilnego przed sadem powszechnym. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu II instancji, dotyczącym konieczności uchylenia zaskarżonej do niego odwołaniem decyzji w trybie art. 138 § 2 KPA, przewidującego takie rozstrzygnięcie w przypadku gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. W postępowaniu przed organami administracji w sprawie o nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego przymiot strony przysługuje wszystkim współwłaścicielom działki, na które sporny obiekt wzniesiono. W analizowanej sprawie w sposób niewątpliwy wykazano, że w sprawie nie wzięła udziału J. S., będąca współwłaścicielem działki nr 1116. Uchylenie zaskarżonej decyzji, w celu umożliwienia jej udziału w całym postępowaniu administracyjnym jest uzasadnione. Uzasadnione jest również stanowisko organu II instancji, że ewentualny nakaz rozbiórki obiektu budowlanego winien być kierowany do właściciela działki na której znajduje się obiekt, jej zarządcy, czy inwestora. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego zdaje się wynikać, że inwestorem przedmiotowego garażu był J. K., który w charakterze strony udziału w postępowaniu nie brał. Okoliczność ta również uzasadniała uchylenie przez PWINB decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy przeprowadzą postępowanie wyjaśniające z udziałem wszystkich osób, którym przymiot strony w niniejszej sprawie przysługuje. O ile w sprawie nie ujawnią się dowody, które pozwolą na odmienną ocenę stanu faktycznego organy wydadzą decyzję uwzględniającą wskazane wyżej stanowisko Sądu. Wprawdzie brzmienie Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. nie jest kwestią sporną pomiędzy stronami, obowiązkiem organu I instancji będzie uzupełnienie materiału dowodowego o wypis z tego Planu obejmujący działkę nr 1116 położoną w N. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.