II SA/Rz 927/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. i D. G. na czynność Starosty Powiatu [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej I . stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Starosty Powiatu [...] na rzecz skarżącego J. K. i D. G. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.K. i D.G. jest czynność Starosty Powiatu [..] z dnia [..] kwietnia 2014 r. polegająca na odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji technicznej zgłoszonej pod nr KERG [..] dotyczącej wykonania inwentaryzacji powykonawczej budynku wraz z przyłączeniami na działce 514/2 położonej w obrębie [..] gmina [..]. Z uzasadnienia skargi wynika, że Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..], wskutek kontroli w trybie przepisów Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. z 2001 r. Nr 78 poz. 837), odmówił przyjęcia przedłożonej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W treści protokołu kontroli nr 3 z dnia 29 kwietnia 2014 r. podano, że przyczyną odmowy było nieusunięcie usterek z protokołu kontroli nr 1 i nr 2 (wydanych wcześniej odnośnie tej samej dokumentacji). W dodatkowej informacji zawartej w protokole podano, że przeznaczenie nieruchomości ustalane jest w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu miejscowego w decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji celu publicznego oraz że funkcja budynku ustalana jest w drodze pozwolenia na budowę lub decyzji na zmianę sposobu użytkowania. Stwierdzono również, że ustalenie użytku gruntowego oraz funkcji budynku należy dokonać w odniesieniu do wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych. Zaś w piśmie z dnia 21 maja 2014 r. podano, że dokonano wadliwego zakwalifikowania gruntów jako grunty rolne zabudowane (Br), które pozostaje w sprzeczności z decyzjami administracyjnymi: pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 2007 r. i warunkami zabudowy z dnia [...] września 2006 r. W ocenie skarżących podany przez Starostę powód odmowy przyjęcia dokumentacji jest bezzasadny. Organ dokonał błędnej wykładni pojęć przeznaczenia nieruchomości oraz sposobu ustalania użytku gruntowego. Wprawdzie brak jest w prawie legalnej definicji zabudowy zagrodowej, ale wyjaśnienie tego pojęcia można odnaleźć w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Ponadto odmowa ta nie została należycie umotywowana i nie wskazano w niej wyraźnej podstawy prawnej takiego rozstrzygnięcia. Starosta miał również wykroczyć poza kryteria kontroli dokumentacji geodezyjnej określone w § 9 rozporządzenia, ponieważ przepis ten nie zezwala na kontrolę w zakresie zmiany użytku. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu [..] oświadczył, że zaskarżona czynność w jego ocenie nie narusza prawa, a brak było podstaw do zmiany wyrażonego dotychczas stanowiska, które przedstawione zostało w piśmie z dnia [..] maja 2014 r. nr [..]. Przedmiotowa czynność była również na żądanie D.G. kontrolowana przez [..] Wojewódzkiego Inżektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..], który swoje stanowisko wyraził w piśmie z dnia 2 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., obejmuje wyliczone w tym przepisie w pkt 1-8 formy działania administracji bądź bezczynność, w tym także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4). Będąca przedmiotem skargi odmowa przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej stanowi niewątpliwie czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dotyczy ona bowiem obowiązków wynikających z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r, nr 197, poz. 1287 ze zm.) zwana dalej ustawą oraz aktu wykonawczego do tej ustawy – rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837) i wyznacza sytuację prawną podmiotu jako wykonawcy prac geodezyjnych i kartograficznych, na którym ciążą określone obowiązki wymienione w tym rozporządzeniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl) Dopuszczając merytoryczną ocenę zaskarżonej czynności Sąd przystąpił do badania dopuszczalności skargi, którą zasadniczo można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Jeżeli jednak ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 P.p.s.a.). W takim przypadku, zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, za pośrednictwem organu, którego działanie jest przedmiotem skargi (art. 54 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarżący spełnili wszystkie te warunki i zachowali terminy, przy czym istotne dla wyczerpania trybu z art. 52 P.p.s.a. było wniesienie w dniu 12.05.2014 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd uznał bowiem, że zgłoszony przez skarżących wniosek o zbadanie zasadności odmowy włączenia dokumentacji do zasobu, złożony do właściwego organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego na podstawie § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., nie stanowi środka zaskarżenia, lecz jest odrębnym, wewnętrznym środkiem kontroli merytorycznej (taki pogląd jest też prezentowany w orzecznictwie – wyrok WSA w Łodzi z dnia 24.11.2010 r., II SA/Łd 520/10 oraz cyt. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11). W niniejszej sprawie, odmawiając włączenia do zasobu dokumentacji geodezyjnej prowadzonej pod nr [..] dotyczącej inwentaryzacji budynku mieszkalnego z przyłączami na działce nr 514/2 obr. [..], gminy [..], Starosta Powiatu [..] w protokole kontroli nr 3 z dnia 29 kwietnia 2014 r, który stanowił podstawę do odmowy włączenia dokumentacji wskazał na nieusunięcie usterek z protokołu kontroli nr 1 i nr 2. Dodatkowo poinformował, że przeznaczenie nieruchomości ustalane jest w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Funkcja budynku ustalona jest w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę lub w decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku. Wobec powyższego ustalenie użytku gruntowego oraz funkcji budynku należy dokonać w odniesieniu do wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) dokumentacja przekazywana do zasobu geodezyjnego i kartograficznego podlega kontroli w zakresie: 1) przestrzegania zasad wykonywania prac, 2) osiągnięcia wymaganych dokładności, 3) zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie, 4) zgodności opracowania z ustaleniami, o których mowa w § 5 ust. 5, 5) spójności topologicznej informacji dostarczanej przez wykonawcę z informacjami uzyskanymi z ośrodka w trakcie realizacji pracy, 6) kompletności przekazywanych materiałów. W przypadku stwierdzenia wad, usterek lub nieprawidłowości wynik kontroli dokumentowany jest w protokole, który zawiera określone przez przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia elementy. Jeżeli następuje odmowa włączenia dokumentacji do zasobu, organ ma obowiązek wskazania na piśmie prawnych i technicznych przyczyn odmowy tego włączenia. Wskazane przez Starostę w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa punkty 1 i 3 § 9 rozporządzenia dotyczą: przestrzegania zasad wykonywania prac oraz zgodności opracowania ze standardami technicznymi dotyczącymi geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie. W tym miejscu należy zauważyć, że podstawą działania starosty jako organu powołanego do prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie zasobów powiatowych jest art. 40 ust. 3 pkt 3) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, który do kompetencji tego organu przekazuje gromadzenie i prowadzenie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kontrolę opracowań przyjmowanych do zasobu oraz udostępnianie tego zasobu zainteresowanym jednostkom oraz osobom prawnym i fizycznym. Podstawą zaś wydania wielokrotnie powoływanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych (...) był art. 19 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (obowiązujący w dacie dokonania czynności), zamieszczony w rozdziale 3 tej ustawy - "Prace geodezyjne i kartograficzne". Z treści tych uregulowań i systematyki ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że przy przyjmowaniu prac do zasobu starosta podejmuje rozstrzygnięcia w oparciu o rozporządzenie z dnia 16 lipca 2001r., a odmawiając włączenia prac do zasobu ma obowiązek wskazać przyczyny tej odmowy z punktu widzenia zakresu kontroli wynikającego z § 9 ww. rozporządzenia. W cyt. już wyroku z dnia 27.10.2011 r., IV SA/Wa 1259/11, WSA w Warszawie stwierdził, że "wyłącznie ten przepis reguluje kryteria, jakimi winien kierować się starosta przy rozpatrywaniu wniosku o przyjęcie do zasobu. Analiza przywołanego przepisu wskazuje, że zakres kontroli ma charakter specjalistyczny i w zasadzie techniczny, bowiem czynności kontrolnych dokonują osoby posiadające uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w zakresie geodezji i kartografii tzw. geodeci uprawnieni. Dysponują oni fachową wiedzą i odmawiając przyjęcia dokumentacji mają obowiązek wskazać podstawy, które wynikają z zakresu podejmowanej kontroli tj. z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia". Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni ten pogląd podziela, znalazł on także aprobatę w innych orzeczeniach (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14.03.2012 r., II SA/Sz 1353/11, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl). Od działania starosty w roli organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny należy odróżnić jego działania jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów. Tego rodzaju działania znajdują podstawę w art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Istotne jest także, że ustawa ta wymienia podmioty, które obowiązane są zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Zgodnie z jej art. 22 ust. 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 są to właściciele lub władający nieruchomością. Obowiązek zgłaszania nie dotyczy zmian wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno-budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. (przed zmianą art. 22 ust. 1 dokonaną ustawą nowelizującą z dnia 5 czerwca 2014 r., Dz. U. z 2014 r., poz. 897, to jest w dacie zaskarżonej czynności obowiązek ten nie dotyczył zmian wynikających z decyzji administracyjnych). Aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków reguluje szczegółowo rozporządzenie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, w tym § 46 ust. 2, który określa jakie zmiany wprowadza się z urzędu do ewidencji w ramach jej aktualizacji – m. in. wynikające z ostatecznych decyzji administracyjnych. Na podstawie tych uwag stwierdzić należy, że kwestia zmiany danych ewidencji gruntów i budynków, w tym obejmujących klasyfikację użytku gruntowego wykracza poza kontrolę dokumentacji technicznej prowadzoną przez starostę, której kryteria określa § 19 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r. (tak również WSA w Szczecinie i w Warszawie w cytowanych już wyrokach z dnia 14.03.2012 r. i 27.10.2011 r. Powołując się zatem na niezgodność z przepisami dotyczącymi ewidencji gruntów i budynków przy odmowie przyjęcia dokumentacji geodezyjnej złożonej przez skarżącego, Starosta Powiatu [..] wykroczył poza kryteria kontroli, określone w § 9 ust. 1 rozporządzenia z dnia 16 lipca 2001 r., co uzasadnia stwierdzenie bezskuteczności tej czynności jako podjętej z naruszeniem prawa - § 12 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7b) oraz § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że faktyczna podstawa odmowy przyjęcia do zasobu dokumentacji wywodzona z § 9 rozporządzenia z 16.07.2001 r. powinna być wskazana w protokole kontroli zawierającym wnioski końcowe oraz pisemnym uzasadnieniu prawnych i technicznych przyczyn odmowy włączenia do zasobu (§ 12 ust. 1 w zw. z § 11 ust. 1 pkt 7b). W rozpoznawanej sprawie podstawa prawna wynikająca z § 9 rozporządzenia wskazana została dopiero w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Reasumując, Sąd w oparciu o art. 146 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Z uwagi na negatywny charakter czynności Sąd odstąpił od stosowania art. 152 P.p.s.a. i określenia czy podlega ona wykonaniu od czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego. Podejmując ponownie czynność w zakresie przyjęcia dokumentacji przedstawionej przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ uwzględni zmianę stanu prawnego wynikającą z art. 1 pkt 16 ppkt a) ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897).