II SA/Rz 928/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów dotyczących transportu drogowego -skargę oddala- II SA/Rz 928/11 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 2 września 2010 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "PWITD") w [...], po przeprowadzonej w dniu 3 marca 2010 r. kontroli przedsiębiorstwa, nałożył na A.S., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A.S. Firma Usługowa "[...]"" w T. karę pieniężną w kwocie 30.000zł, przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., nr 125, poz. 874, z późn.zm.; dalej: "u.t.d."). Kontrolą objęto okres od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., a jej przedmiotem była weryfikacja przestrzegania przepisów określonych w art. 92 ust. 1 u.t.d., zgodność wykonywanej działalności z uprawnieniami do wykonywania przewozów drogowych, a także zgodność wykonywanej działalności w zakresie regulacji czasu pracy kierowców określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) 3820/85 (Dz.Urz. UE L102 z 11.04.2006 r.), Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe AETR sporządzonej w Genewie 1 lipca 1970 r. (Dz.U. z 1999 r., nr 94, poz. 1086 i 1087), rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r. ze zm.) i ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U. nr 92, poz. 897 ze zm.). A.S. został zawiadomiony o zamiarze wszczęcia kontroli i pouczony o ciążących na nim obowiązkach, w tym przedłożenia określonych dokumentów. Z powodu kilkukrotnej nieobecności kontrolowanego w kolejno wyznaczanych terminach i nie ustanowienia osoby upoważnionej do jego reprezentowania, ostatecznie w dniu 3 marca 2009 r. przeprowadzono zaplanowaną kontrolę w obecności świadków - funkcjonariuszy Policji z Komendy Miejskiej Policji w T. O fakcie tym powiadomiono przedsiębiorcę w piśmie z dnia 12 marca 2009 r., pouczając go o możliwości zapoznania się z treścią protokołu kontroli. Korespondencja ta nie została podjęta przez adresata. W oparciu o wyniki kontroli wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, o czym pismem z dnia 10 maja 2009 r. zawiadomiono przedsiębiorcę i wezwano do przedłożenia określonych dokumentów. W piśmie z dnia 14 maja 2009 r. A.S. zawarł wnioski dowodowe w zakresie dokonania oględzin wykresówek z okresu objętego kontrolą, zaświadczeń lekarskich oraz orzeczeń psychologicznych o braku przeciwwskazań zdrowotnych i psychologicznych do pracy na stanowisku kierowcy, zaświadczeń potwierdzających spełnienie przez kierowców wymagań określonych w ustawie o transporcie drogowym w zakresie ważności badań lekarskich, psychologicznych oraz kursu dokształcającego dla kierowców. Natomiast w piśmie z dnia 28 maja 2010 r. poinformował organ o niemożności przesłania tarcz tachografu (wykresówek) za okres objęty kontrolą z powodu ich zatrzymania przez prokuraturę w Baden w związku z prowadzonym tam dochodzeniem w celu ustalenie okoliczności wypadku na terenie Austrii z udziałem pojazdu przedsiębiorcy. W związku z powyższym ponowiono wezwanie do przekazania tarcz tachografu oraz zaświadczeń potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu lub innych dokumentów świadczących o nie prowadzeniu pojazdów za okres kontroli dotyczących wszystkich osób świadczących usługi dla przedsiębiorcy oraz jego samego, jak również dokumentu potwierdzającego zatrzymanie wykresówek przez prokuraturę. Na podstawie przeprowadzonego postępowania PWITD w [...] stwierdził naruszenie przez przedsiębiorcę przepisów art. 92 ust. a pkt 2, 7 i 8, art. 92 ust. 4 w zw. z lp. 11.4 ust. 1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym przez nie przedstawienie do kontroli wykresówek pracownika J.N. oraz dotyczących samego przedsiębiorcy, z okresu od dnia 1 maja 2009 r. do dnia 31 października 2009 r., łącznie po 184 sztuki, ani żadnych dokumentów potwierdzających fakt nie prowadzenia przez nich pojazdu w rozumieniu ustawy o czasie pracy kierowców oraz nie przekazanie danych z karty cyfrowej zawierających dane dotyczące w/w okresów. Zachowanie takie stanowiło też naruszenie art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Rady (EWG) 3821/85, przewidujące obowiązek przechowywania wykresówek i wydruków danych przez okres co najmniej 1 roku po ich użyciu i ich okazywanie na żądanie uprawnionych organów kontroli. Suma kar pieniężnych za wskazane naruszenia wyniosła 184.000zł. W lp. 11.4 załącznika przewidziano bowiem karę za nie okazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia w kwocie 500zł za każdy dzień. Przepis art. 92 ust. 2 pkt 2) u.t.d. ogranicza jednak sumę kar pieniężnych możliwą do nałożenia podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie do kwoty 30.000zł. Po rozpatrzeniu odwołania A.S. decyzją z dnia 25 stycznia 2011 r., nr [...] Generalny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") w [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepisy art. 138 §1 pkt 1) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 z późn.zm.; dalej" k.p.a."), art. 92 ust. 1 pkt 2) i 8) u.t.d. w zw. z lp. 11.4 ust. 2 załącznika do tej ustawy, a także art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców. Po przedstawieniu stanu sprawy oraz zarzutów dowołania, a także powołanych wyżej przepisów przyjętych za podstawę prawną rozstrzygnięcia, organ odwoławczy uznał za bezsporny fakt nie okazania przez przedsiębiorcę wymaganych dokumentów. Jednocześnie stwierdził, że okazanie części wykresówek za okres po dniu 2 października 2009 r., jednak już po sporządzeniu protokołu kontroli w dniu 11 marca 2009 r., nie miało wpływu na stwierdzone naruszenie, ponieważ wymagane dokumenty powinny zostać okazane w trakcie kontroli. Tymczasem protokół, w którym stwierdzono przedmiotowe naruszenia, zakończył postępowanie kontrole. Natomiast w odniesieniu do dokumentów z pozostałego okresu kontroli wyjaśniono, że przedsiębiorca w żaden sposób nie uprawdopodobnił tezy o ich zatrzymaniu przez prokuraturę w Baden. Nie okazał również dokumentów dotyczących jego osoby i nie wyjaśnił przyczyn, dla których jego wykresówki miałyby się znajdować w pojeździe prowadzonym samodzielnie przez innego kierowcę. W takich okolicznościach GITD w [..] nie podzielił stanowiska skarżącego, aby w sprawie zaszły nieprzewidziane przez przedsiębiorcę okoliczności, które spowodowały naruszenie polegające na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Brak należytego zabezpieczenia żądanych dokumentów było w ocenie organu wynikiem nienależytej organizacji pracy w kontrolowanym przedsiębiorstwie. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się A.S. zaskarżając decyzję GITD w [...] w całości i zarzucając popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych skutkujących naruszeniem przepisów wynikających z art. 93 ust. 7 u.t.d. przez ich niezastosowanie, oraz naruszenie art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 78 §1 i art. 107 §3 k.p.a. przez niewypełnienie dyspozycji w nich zawartych. Skarżący podaje, że został ukarany za nie przedstawienie określonych dokumentów za cały okres kontroli, podczas gdy za pismem z dnia 1 lipca 2009 r. przesłał organowi 16 wykresówek oraz 7 zaświadczeń potwierdzających fakt nie prowadzenia pojazdu. Ponadto nie uwzględniono jego wniosku dowodowego o wystąpienie do organów procesowych w Austrii o przekazanie zatrzymanych wykresówek. Naruszenie powołanych przepisów procesowych spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego. Nie przeprowadzono też postępowania w kierunku ustalenia, czy nie zachodzą przesłanki do jego umorzenia, o których mowa w art. 93 ust. 7 u.t.d. Wypadek na terenie Austrii był w jego ocenie zdarzeniem nadzwyczajnym i od niego niezależnym, a wykresówki zostały zabezpieczone przez właściwe organu tego państwa. Po wypadku należało przede wszystkim udzielić pomocy osobom poszkodowanym, nie koncentrowano się natomiast na zabezpieczaniu dokumentów pozostawionych w pojeździe, który wraz z nimi został zabezpieczony na potrzeby postępowania w kraju wypadku. Wskazując ponadto, że przepisy nie określają miejsca przechowywania wykresówek skarżący zakwestionował stanowisko GITD w [...], aby nie mógł być nim pojazd. Wykonując bowiem przewozy po terenie Włoch żądano od niego wielokrotnie wykresówek za okres ostatnich 6 miesięcy, a ich nieposiadanie wiązałoby się z mandatem karnym. Na tej podstawie wniósł o uchylenie skarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GITD w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d., ponieważ przedsiębiorca powinien zadbać o należyte przechowywanie dokumentów. Nie naruszono również wskazywanych przez skarżącego przepisów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Skarga A.S. prowadzącego działalność gospodarczą jako Firma Usługowa "[..]" A.S. (dalej: zwana Przedsiębiorcą) nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny sprawy istotny dla oceny skarżonej decyzji został ustalony w sposób odpowiadający przepisom prawa. Sąd te ustalenia przyjmuje jako wystarczającą i pełną podstawę faktyczną wyrokowania. Dla sprawy głównym i przesądzającym ustaleniem jest stwierdzenie w ramach prowadzonej kontroli braku u Przedsiębiorcy dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów w okresie objętym kontrolą. Na tej podstawie organ kontrolowany nałożył na Przedsiębiorcę karę w wysokości 30 000 złotych. Organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia 30 września 2010 r. i w konsekwencji utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie. Główny Inspektor Transportu Drogowego w podstawie prawnej decyzji wskazał art. 138 § 1 k.p.a. i art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 u.t.d. oraz art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. W ocenie Sądu stanowisko organów orzekających w sprawie jest trafne, zatem zarzuty skargi wskazujące na naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na sposób orzekania, są nietrafne i nie mają oparcia w przepisach prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że organy w sposób wadliwy ustaliły stan faktyczny sprawy, zwłaszcza nie wyjaśniły istotnej dla sprawy okoliczności zatrzymania wykresówek z urządzeń rejestrujących przez organy państwa obcego, w związku z postępowaniem prowadzonym przez nie, obejmującym wypadek drogowy. Przedsiębiorca twierdzi, że ustalenia w tym zakresie są wadliwe, bo przepisy prawa nie wskazują, w jakim miejscu te dokumenty powinny być przechowywane. Ten pogląd strony skarżącej można uznać za trafny, z tym tylko, że przepisy prawa nie uzależniają orzekania o karze od sposobu przechowywania dokumentów z urządzeń rejestrujących czas pracy kierowców, ale od możliwości ich przedstawienia organowi kontrolnemu. Obowiązujące prawo w tym zakresie jest jednoznaczne, gdy art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 jednoznacznie stanowi, że przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki i wydruki w określonej formie przez wyznaczony czas mając obowiązek wydawania ich kopii kierowcom oraz okazując je lub doręczając upoważnionym funkcjonariuszom służb kontroli. Zatem obowiązek należytego przechowywania tych dokumentów obciąża skarżącego. Mniej istotne jest to, gdzie przechowuje takie dokumenty, ważne by na żądanie stosownych podmiotów mógł je doręczyć. W rozpoznawanej sprawie takie dokumenty nie zostały doręczone, pomimo wielokrotnego wezwania organu prowadzącego kontrolę. Dla sprawy sam ten fakt ma istotne znaczenie, bo uprawnia organy do nałożenia kary. Poza zakresem sprawy są dywagacje prowadzone w uzasadnieniu skargi związane z koniecznością uzyskania tych dokumentów przez organy kontrolne. Strona skarżąca dowodzi w skardze, że utrata dokumentów potwierdzających czas pracy kierowców miała charakter nadzwyczajny, gdyż była następstwem wypadku poza granicami kraju. Wypadek drogowy jest zjawiskiem nadzwyczajnym, jednak nie oznacza to, że zaistnienie tej okoliczności powinno skutkować w sprawie zastosowaniem art. 93 ust. 7 u.t.d. Przedsiębiorca uzasadnia naruszenie tego przepisu przez jego niezastosowanie, a przede wszystkim przez nierozważenie w postępowaniu administracyjnym przesłanek w nim sformułowanych i dopiero po ich wykluczeniu orzekaniu o karze. Sąd takiej interpretacji nie podziela. Przyjmuje, że art. 93 ust. 7 ma charakter wyjątkowy. Zdaniem Sądu jest tak dlatego, że odpowiedzialność administracyjna (kara) za naruszenie zasad wykorzystywania transportu drogowego jest logiczną konsekwencją złamania określonych przepisów prawa. Uzasadnieniem dla istnienia kary jest bezpieczeństwo osób lub mienia w związku z prowadzeniem działalności przewozowej, która jest zajęciem odpłatnym i zarobkowym. Zatem na stronie skarżącej spoczywa obowiązek działania zgodnie z prawem, a naruszenia w tym zakresie muszą podlegać karze. Oczywiście kara nie może mieć wymiaru absolutnego, zatem treść art. 93 ust. 7 ustawy wprowadza elementy modyfikujące surową regułę odpowiedzialności. Jednak w ocenie Sądu okoliczności wyłączające tę odpowiedzialność powinny być wykazane przez Przedsiębiorcę. Stanowisko Sądu znajduje oparcie w orzecznictwie, które przyjmuje, że okoliczności objęte hipotezą przepisu art. 93 ust. 7 u.t.d. powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne z przepisu (wyrok: NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. II OSK 936/09). Oczywiście nie zmienia to ogólnej reguły właściwej dla k.p.a., że obowiązkiem organów jest rozważenie, czy warunki określone w art. 93 ust. 7 ustawy wystąpiły, jednak nie oznacza to konieczności prowadzenia postępowania w zakresie wskazanym przez skarżącego, zwłaszcza wyjaśniania okoliczności utraty czy niemożności posłużenia się przez niego dokumentami znajdującymi się w samochodzie, który uległ wypadkowi. W postępowaniu kontrolowanym przez Sąd organy ten obowiązek wypełniły, stwierdzając, że nie mogą mieć znaczenia prawnego twierdzenia skarżącego wskazujące na pozostawienie dokumentów w pojeździe poza granicami RP, skoro skarżący nie przedłożył dokumentów innych pojazdów, a więc tych, które nie uczestniczyły w wypadku. Twierdzenie, że wszystkie dokumenty związane z prowadzeniem przez niego działalności przewozowej znajdują się w zniszczonym samochodzie jest nielogiczne i mało wiarygodne. Z tych powodów Sąd uznał, że nie było podstaw do uwzględnienia skargi, a mając na uwadze treść art. 151 p.p.s.a. orzekł jak na wstępie.