II SA/Rz 929/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...].09.2007 r. /.../, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm./, po rozpatrzeniu odwołania J. L. od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...].08.2007 r. /.../ w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla J. R., postanowiło utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na wniosek J. R. Prezydent Miasta R. decyzją z dnia [...].08.2007 r. ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek mieszkalny jednorodzinny, przyłącze gazu na działce nr 677 i na części działki nr 673/3 obr. 209, przyłącze wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działkach nr 677, 673/3, 476/8 obr. 209, przyłącze energii elektrycznej na działkach nr 677, 673/3, 676 obr. 209 w R., przy ul. K., wobec spełnienia wszystkich warunków – dla wydania pozytywnej decyzji – określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonym odwołaniu J. L. wnosił o uchylenie decyzji, jako sprzecznej z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, elementarnymi zasadami kształtowania ładu przestrzennego oraz z interesami mieszkańców i potrzebami społecznymi. Według twierdzeń odwołującego się działki nr 677 i 673/3 obr. 209 na podstawie nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego były i są użytkowane jako tereny zielone, rekreacyjne, a działka nr 673/3 funkcjonuje jako ciąg komunikacyjny pieszy, zapewniający dojście do szeregu działek. Podnosił to na etapie wszczęcia postępowania, jednak nie wzięto tego pod uwagę, gdyż wnioskowany teren – zdaniem organu – stanowi niewielką część istniejącego terenu zielonego. Intensywna zabudowa osiedla niemal całkowicie pozbawiła je terenów zielonych, co ma szczególne znaczenie dla osób starszych i dzieci, pozostaje w sprzeczności z zapisami cyt. ustawy, która wymaga, aby przy określaniu sposobu zagospodarowania terenu w szczególny sposób zostały uwzględnione "wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także wymagania osób niepełnosprawnych". Projektowana zabudowa nie jest w stanie spełnić wymogów w zakresie lokalizacji obiektu w odpowiedniej odległości od granic działek, ograniczeń wynikających z istniejącej infrastruktury podziemnej, odległości od istniejących ciągów komunikacyjnych, linii zabudowy, przez co pozostaje w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury. Niewielka powierzchnia terenu, na którym ma powstać zabudowa pozwala na wybudowanie obiektu o wymiarach rzędu 6 m, który w stosunku do sąsiedniej zabudowy prezentowałby się "karykaturalnie". Wciskanie "na siłę" budynku na istniejącej osi układu urbanistycznego tworzącego tereny zielone i ciąg pieszy, naruszałoby elementarne zasady planowania przestrzennego. Analizując niniejszą sprawę organ odwoławczy wskazał w szczególności, że postępowanie w pierwszej instancji – z wniosku J. R. – zostało przeprowadzone zgodnie z wymaganiami określonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po przeanalizowaniu przesłanek z art. 61 tej ustawy, które prawidłowo uznano za spełnione. Na terenie, gdzie planowana jest inwestycja wiodący charakter ma zabudowa mieszkaniowa - inwestycja wkomponowuje się zatem w istniejącą zabudowę budynkową. Teren inwestycji ma dostęp do drogi wewnętrznej, a charakter tej drogi umożliwia urządzenie bezpiecznego zjazdu. Ponadto terenem inwestycji zostaje objęta jedynie część działki nr 673/3, zaś jej znaczna część pozostaje w dotychczasowym zagospodarowaniu. Natomiast szczegółowe warunki realizacji planowanej inwestycji zostaną określone na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, zaś kwestionowana decyzja wprowadza jedynie ogólne ramy dla zagospodarowania terenu. Nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich /art. 63 ust. 2 cyt. ustawy/. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję wniósł J. L. z żądaniem jej uchylenia. Zarzucając naruszenie art. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołał argumenty uprzednio zawarte w złożonym odwołaniu. Podkreślił, że spełnienie przesłanek z art. 61 powyższej ustawy nie przesądza automatycznie o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem powinien być brany pod uwagę łącznie z art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy. Ponadto zarzucił, że w decyzji brak jest zapisów dotyczących wymogu dostosowania wyglądu obiektu do sąsiedniej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. Zdaniem skarżącego brak tych zapisów wynika z faktu, że takie warunki nie są możliwe do spełnienia na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie jest pozbawiona podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego też należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia [...].08.2007 r. /.../ o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek mieszkalny jednorodzinny, przyłącze gazu, wody, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, na działkach nr 677, 673/3, 476/8, 676 obr. 209 w R., przy ul. Krokusowej. W myśl bowiem przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia /art. 135 tej ustawy/. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta nie odpowiada prawu. Jak wynika z akt sprawy J. R. wnioskiem złożonym w dniu 9.07.2007 r. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na inwestycję – budynek mieszkalny jednorodzinny, garaż wraz z niezbędną infrastrukturą na działkach nr 677 i części działki nr 673/3 obr. 209, przy ul. Krokusowej w R., przy czym lokalizację przyłączy planował na działkach nr 476/8, 677, 673/3, 676 obr. 209. Organ I instancji, po sporządzeniu projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów, a także analizy urbanistycznej, wydał decyzję o warunkach zabudowy, której podstawę stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu, w tym więc zmiana polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy /art. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 powyższej ustawy/. Decyzja o warunkach zabudowy, jak stanowi art. 63 ust. 1 i 2 tej ustawy, nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, można ją wydać – w odniesieniu do tego samego terenu – więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu pozbawionego planu miejscowego możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pkt 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych /pkt 1/, dostępu do drogi publicznej /pkt 2/, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu /pkt 3/, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne /pkt 4/ oraz decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi /pkt 5/. W procesie decyzyjnym związanym z ustalaniem warunków zabudowy – w celu spełnienia powyższych wymagań – przepisy tej ustawy wprowadziły obowiązek dokonania wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z odrębnych przepisów /art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1/. Szczegółowy zaś sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /Dz.U. Nr 164, poz. 1588/. W ocenie Sądu, w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organy administracji uchybiły obowiązkowi określenia cech zabudowy i zagospodarowania terenu, spełniającej warunki określone w powyższym rozporządzeniu. Trzeba podkreślić, że w razie konieczności jego stosowania, tj. braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jak to ma miejsce w konkretnym przypadku – zawiera ono bezwzględnie wiążące reguły postępowania przy określeniu wymagań, które winny być następnie wprowadzone do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Określenie bowiem konkretnych wymagań ma służyć zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiednich budynków zapewniających harmonijny krajobraz. Decyzja o warunkach zabudowy powinna być zaś tak sformułowana, aby nie powodowała wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia, jak też praw lub obowiązków z niej wynikających. Planowane przez J. R. zamierzenie inwestycyjne obejmowało swym zakresem, podanym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, budynek mieszkalny jednorodzinny, garaż wraz z niezbędną infrastrukturą, a więc nową zabudowę i zagospodarowanie terenu w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast treścią wydanej w dniu 3.08.2007 r. decyzji o warunkach zabudowy nie został objęty garaż, a jednocześnie zauważyć należy, że materiał zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do zmiany /ograniczenia/ zakresu zamierzenia określonego we wniosku złożonym przez inwestora. Niewyjaśnienie tej bez wątpienia istotnej kwestii przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy musi być poczytane za zaniedbanie organów obowiązkom proceduralnym wynikającym z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. W świetle wspomnianego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego albo na podstawie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy /§ 5 ust. 1 i 2/. W tym zakresie analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie wyznacza wskaźnika – który , co oczywiste w takiej sytuacji, nie został wprowadzony do decyzji z dnia [...].08.2007 r. – co pozostaje w sprzeczności z treścią powyższego rozporządzenia. Oznacza to wydanie decyzji z naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a., który wymaga należytego uzasadnienia decyzji. Zostały również naruszone postanowienia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia, gdyż decyzja organu I instancji nie zawiera ustaleń odnośnie szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki oraz ustaleń odnośnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Skoro w decyzji tej – a także w analizie urbanistycznej – tak określonych parametrów nie wskazano, a jedynie mowa jest w niej o wysokości budynku /"nie więcej niż 2 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze użytkowe"/, to zdaniem Sądu doszło do naruszenia również § 1 pkt 3 i 4 cyt. rozporządzenia. Trzeba podkreślić, że obowiązkiem organu było dokonanie ustaleń zgodnie ze wskazaniem tych postanowień, ponieważ z treści przedmiotowego aktu wykonawczego nie wynika dla organu upoważnienie do dowolnego kształtowania wymagań odnośnie nowej zabudowy. Z kolei w świetle powyższego rozporządzenia geometrię dachu /kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki/ ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym /§ 8/. Analiza urbanistyczna, będąca załącznikiem tekstowym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 3.08.2007 r. wymagania w powyższym zakresie określa następująco: "dach dwu lub wielospadowy, symetryczny, o nachyleniu połaci dachowych 30o – 45o, pokrycie dachu dachówką ceramiczną lub materiałem limitującym ceramikę naturalną", zaś organ I instancji w wydanej przez siebie decyzji ograniczył się do dosłownego powtórzenia tego zapisu. Oznacza to bez wątpienia, że decyzja ta, wbrew wymaganiom rozporządzenia, nie określiła konkretnych wymagań w tym zakresie. Stwierdzenie w niej zaledwie, że dach ma być dwu – lub wielospadowy, zaś jego pokrycie dachówką ceramiczną lub materiałem imitującym ceramikę naturalną nie może być uznane ze prawidłowe /w świetle regulacji cyt. § 8/, w konsekwencji czyniąc niemożliwym ustalenie, na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy /art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm./. Takie zatem określenie warunków zabudowy, gdy brak jest w decyzji organu I instancji konkretnych, przesądzających rozstrzygnięć odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, nie jest prawidłowe i stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji /pkt 1/. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia art. 152, zaś o kosztach postępowania – art. 200 powyższej ustawy /pkt 1 i 2 sentencji/. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji, w przypadku uwzględnienia wniosku inwestora określi wymagania odnośnie parametrów zabudowy stosownie do obowiązujących w tym względzie norm prawa.