II SA/Rz 929/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi S. L. i E. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Sygn. II SA/Rz 929/12 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., nr [...] Burmistrz S. nałożył na S. i E. L. grzywnę w wysokości 300 zł, celem przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Burmistrza S. z dnia [...] października 2010r., znak [..] wydanej w przedmiocie uregulowania spływu wód opadowych na położonych w D. działkach nr 1437/3/ i 1435/2, będących własnością S.i E.L. i wezwał zobowiązanych do wykonania tego obowiązku w terminie 7 dni od otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że wspomnianą wyżej decyzją nałożono na S.i E. L. następujące obowiązki: 1) przywrócenia spływu wód na własnej działce nr 1437/3 do stanu poprzedniego poprzez zlikwidowanie wykonanego przy północnej granicy działki nasypu ziemnego i ukształtowanie powierzchni działki w tym miejscu na równi z poziomem drogi nr 1437/3, 2) wykonania na własnej działce nr 1437/3 przy jej wschodniej granicy nasypu o wysokości 15 cm, na odcinku północno wschodniego narożnika działki do pierwszego słupka w ogrodzeniu na działce o nr 1437/3, 3) zasypaniu rowka wykonanego na podwórzu powyżej budynku mieszkalnego, którym wody opadowe spływające po terenie podwórza kierowane są w stronę ogrodzenia istniejącego przy wschodniej granicy działki. Organ wskazał, że kontrola przeprowadzona w dniu [...] listopada 2011r. wykazała wykonanie obowiązków określonych w pkt 2 i 3 i częściowe wykonanie obowiązku z pkt 1 - tj. brzeg działki 1437/3 przy jej północnej granicy ukształtowany był wyżej niż powierzchnia drogi. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 17 kwietnia 2012r. wykazała ponownie niewywiązanie się z obowiązku, w następstwie czego wydany został tytuł wykonawczy, do którego zobowiązani nie zgłosili zarzutów. W zażaleniu na postanowienie Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012r., S. i.E. L. podali, że nie zgadzają się z ustaleniami dokonanymi przez organ w zakresie niewykonania obowiązku określonego w pkt 1 decyzji. Podali, że brzeg ich działki od północnej granicy został ukształtowany wyżej niż powierzchnia drogi i został zrównany na tyle, na ile było to możliwe. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej także Kolegium lub SKO, działając na postawie art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zmianami) zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 121 i art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] maja 2012r. W uzasadnieniu Kolegium podało, że stosownie do treści art. 119 § 1 ustawy wobec niewykonania obowiązku nałożonego na zobowiązanych decyzją wydaną przez Burmistrza S. z dnia [...] października 2010r., co potwierdzone zostało protokołami kontroli z dnia 16 listopada 2011r. oraz z dnia 17 kwietnia 2012r., nałożono na zobowiązanych grzywnę w celu przymuszenia do jego wykonania. Stosując art. 121 ustawy organ I instancji nie przekroczył granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2) i zasady niezbędności (art. 7 § 3), ani też granic uznania administracyjnego w zakresie wysokości grzywny. Kolegium wyjaśniło, że grzywna jest formą nacisku i ma na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się, przy czym grzywny nie uiszczone lub nie ściągnięcie podlegają umorzeniu, natomiast uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części. W badanej sprawie organ w pierwszej kolejności wezwał zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] października 2010r. i wobec jego niewykonania zasadnym było nałożenie grzywny w celu przymuszenia do jego wykonania. W skardze na wskazane wyżej postanowienie S.L. i E.L. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienie SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012r. ewentualnie o uchylenie obydwu postanowień w całości oraz zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji rażące na ruszenie prawa poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Burmistrza S. z dnia [...] maja 2012r., podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy przemawiał za umorzeniem sprawy, ewentualnie za uchyleniem ww. postanowienia, 2) art. 8 K.p.a, przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji, podczas gdy skarżący są w posiadaniu pisma Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...], z którego wynika, że obowiązki nałożone na nich decyzją z dnia [...] października 2010r., nr [...] zostały wykonane, 3) art. 76 K.p.a przez nieuznanie dowodu, jakim jest dokument urzędowy - pismo Burmistrza S. z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny, 4) art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego wadliwe zastosowania i uznanie, że w przedmiotowej sprawie postępowania egzekucyjne powinno być prowadzone wbrew wcześniejszym ustaleniom organu I instancji, co w konsekwencji doprowadziło do wydania nieważnego postanowienia (bez podstawy prawnej ) - w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, 5) art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego wadliwe zastosowanie, co przejawia się w utrzymaniu w mocy postanowienia o nałożeniu grzywny podczas, gdy z brzmienia przepisu wynika, że nakłada się ją w przypadku niewykonania obowiązku wykonania czynności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, co powoduje konieczność jej oddalenia. W pierwszej kolejności wypada wyjaśnić stronom postępowania, że Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli natomiast wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Stosownie to tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Oznacza to konieczność zbadania przez sąd administracyjny zachowania przez orzekające organy przepisów procedury egzekucyjnej w administracji w tym w szczególności zbadanie dopuszczalności zastosowania wobec stron skarżących kwestionowanego środka egzekucyjnego. Ustawodawca okoliczności, w jakich organ egzekucyjny uprawniony jest stosować grzywnę w celu przymuszenia wskazuje w treści art. 119 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r. poz. 1015; zwana dalej u.p.e.a.). Na mocy wskazanego przepisu, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (art. 119 § 1 u.p.e.a.). Ponadto, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 u.p.e.a.). Ten środek egzekucji należności o charakterze niepieniężnym nie ma charakteru represyjnego. Wynikająca z niego dolegliwość pieniężna, ma na celu przymusić zobowiązanego do realizacji obowiązku administracyjnego. Pierwotnym źródłem obowiązku administracyjnego S.L. i E.L. jest decyzja Burmistrza S. z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Celem wydania tej decyzji było przywrócenie stosunków wodnych na gruncie poprzez uregulowanie spływu wód na działce nr 1437/3 stanowiącej własność S. L. i E. L. oraz działce nr 1435/2 będącej własnością J.L.. Treścią tego aktu, Burmistrz nakazał S.L. oraz E.L.: 1) zlikwidować istniejący przy północnej stronie działki 1437/3 nasyp ziemny i ukształtować powierzchnię działki w tym miejscu na równi z poziomem drogi nr ewid. 1437/2, 2) wykonać na działce nr 1437/3, przy jej wschodniej granicy nasyp o wysokości 15 cm, na odcinku od północno - wschodniego narożnika działki do pierwszego słupka na ogrodzeniu istniejącym na działce nr 1437/3, 3) zasypać rowek wykonany na podwórzu, powyżej budynku mieszkalnego, którym wody opadowe spływają po terenie podwórza. Ponieważ żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania, opisana decyzja stała się ostateczna, a w rezultacie powinna zostać wykonana przez zobowiązane jej treścią strony. Kontrola wykonania tego obowiązku oraz jego egzekucja należała do właściwości miejscowej oraz rzeczowej Burmistrza S. Komisja składająca się z pracowników Urzędu Miasta S. zarówno w dniu 16 listopada 2011 r. oraz 17 kwietnia 2012 r. stwierdziła, że obowiązki do których realizacji zostali zobligowani skarżący nie zostały wykonane w całości. Z treści protokołów sporządzonych dla utrwalenia czynności kontrolnych wynika, że nie zlikwidowano całkowicie nasypu ziemnego istniejącego przy północnej granicy działki 1437/3 i nie zrównano powierzchni tej działki z poziomem drogi. W związku ze stwierdzeniem stanu faktycznego odbiegającego od treści decyzji o przywróceniu stosunków wodnych na gruncie, Organ miał prawo i obowiązek skorzystać z kompetencji określonych przepisami u.p.e.a. Postępowanie mające na celu przymusowe wykonanie orzeczonych obowiązków było prowadzone przez organ zgodnie z przepisami u.p.e.a. Skarżącym zostało doręczone upomnienie warunkujące wszczęcie tego postępowaniu. Po bezskutecznym upływie terminu na wykonanie obowiązku, organ egzekucyjny wystawił i doręczył zobowiązanym tytuły wykonawcze. Nie ulega wątpliwości, że charakter obowiązku orzeczonego treścią podanej decyzji pozwalał na nałożenie grzywny w celu przymuszenia. Obowiązek polegający na wykonaniu określonych czynności faktycznych ma sprzyjać prawidłowemu ukształtowaniu stosunków wodnych na gruncie skarżących oraz J.L. Nie można kwestionować treści zaskarżonego postanowienia gdyż odpowiada ono przepisom ustawy egzekucyjnej. Postanowienie to zawiera : 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie. Ponadto organ pierwszej instancji opisał w swym postanowieniu wyraźnie zagrożenie, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie (art. 122 § 2 u.p.e.a.). Postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia odpowiada wymogom oznaczonym przez przepisy K.p.a. Ustalona w pkt 1 postanowienia kwota grzywny w wysokości 300 zł mieści się w granicach oznaczonych art. 121 § 2 u.p.e.a. Nie jest to też kwota przesadnie dolegliwa, której można byłoby przypisać charakter represyjny. Weryfikacja wszystkich zarzutów skargi nie pozwoliła Sądowi na ich potwierdzenie. Otóż z protokołu sporządzonego w ramach kontroli realizacji przez skarżących obowiązków w dniu 16 listopada 2011 r. wynika, że nie została wykonana czynność polegająca na wyrównaniu brzegu przy północnej granicy działki 1437/3 z powierzchnią drogi. Stwierdzono w tym protokole: (...) brzeg działki ponownie usytuowany jest bliżej niż powierzchnia drogi. Opisany stan był utrzymywany bezpośrednio przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, co potwierdza w protokół z dnia 17 kwietnia 2012 r. Pismo Burmistrza Miasta S. z dnia [...] lipca 2011 r. [...], w którym organ ten stwierdza, że na dzień [...] lipca 2011 r. obowiązki wynikające z decyzji zostały wykonane, nie stanowi o bezprzedmiotowości egzekucji. Stan stosunków wodnych unormowanych decyzją wydaną na podstawie art. 29 ustawy Prawo wodne, powinien być utrzymywany przez właściciela nieruchomości w sposób ciągły, dlatego z obowiązków orzeczonych tą decyzją nie zwolni strony dostosowanie się do jej treści tylko przez oznaczony okres czasu. Wykonanie obowiązku a następnie przywrócenie przez właściciela nieruchomości stanu sprzed wydania decyzji a więc stanu stosunków wodnych zagrażających nieruchomościom sąsiadującym, nie odpowiada ratio legis art. 29 ustawy Prawo wodne. Zamiarem ustawodawcy było bowiem unormowanie stosunków wodnych w sposób trwały, czyli nie dopuszczający nawet chwilowych odstępstw. Reasumując, powoływane przez skarżących oświadczenie organu nie stanowi o niedopuszczalności zastosowanego wobec skarżących środka egzekucyjnego (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Oświadczenie to nie jest ponadto decyzją administracyjną i wobec tego nie znajduje do niego zastosowanie art. 110 k.p.a. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.