II SA/Rz 929/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Paweł Zaborniak Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego J. J. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J. J. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (zwany dalej WINGiK) z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: wnioskiem z dnia 23 marca 2009 r. Nadleśnictwo [...] zwróciło się do Starostwa Powiatowego [...] o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...], na podstawie przedłożonego operatu technicznego wpisanego do zasobu powiatowego w dniu 24 lutego 2009 r., za nr [...]. W sprawie zostały wydane następujące decyzje WINGiK: 1) z [...] marca 2012 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] z [...] października 2011 r., nr [...], w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gmina [...] przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 oraz zmianie powierzchni tych działek, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 2) z [...] sierpnia 2013 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów i budynków obrębu S., gmina [...] przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112 oraz zmianie powierzchni tych działek, i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku Nadleśnictwa – Starosta decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], orzekł: w pkt 1) o dokonaniu aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wsi S., gmina [...] w następujący sposób: - sprostować w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków przebieg granicy między działkami nr 111 i nr 112, - działka nr 111 zmienia powierzchnię z 15,12 ha na 19,0398 ha, - działka nr 112 zmienia powierzchnię z 42,81 ha na 38,52 ha, w pkt 2) zmiany wprowadza się na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 24 lutego 2009 r. pod numerem [...] oraz wykazu zmian gruntowych wraz z mapą uzupełniającą, przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 listopada 2013 r. pod numerem [...]. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że po przeprowadzonym w 2009 r. wznowieniu przebiegu granic pomiędzy działką nr 111 i nr 112 stwierdzono, że granica uwidoczniona na mapach ewidencyjnych odbiega od stanu faktycznego na gruncie. W związku z tym zlecono opracowanie wykazu zmian, który uwidoczni różnicę między przebiegiem granic w terenie, a mapą ewidencyjną. Sporządzony wykaz zmian gruntowych wraz z mapą z aktualizacji ewidencji gruntów i budynków wsi S., gmina [...], został przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 listopada 2013 r., pod numerem [...]. W operatach ewidencji gruntów i budynków wsi S., gmina [...], na podstawie powyższego wykazu zmian danych ewidencyjnych, poprawiono błędny przebieg granicy między działkami nr 111, a nr 112 i wyliczono ich powierzchnię z dokładnością zapisu do metra kwadratowego. Odwołanie od tej decyzji złożył J. J., reprezentowany przez J. D. nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, podnosząc, że jest ono powieleniem poprzednich decyzji. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o naprawienie szkody w postaci przywrócenia stanu faktycznego areału (206,70 ha), który został zakupiony od Skarbu Państwa przez D. J. w 1995 r., a którego jest spadkobiercą. WINGiK decyzją z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg sprawy i stwierdził, że wykonana na potrzeby prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gmina [...] dokumentacja geodezyjna [...], uwzględnia dane z dokumentów źródłowych znajdujących się w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, dotyczące przebiegu granicy między działką nr 29/3 (obecnie 111) i działką nr 29/2 (obecnie nr 112). Wykazany na mapie uzupełaniającej przebieg tej granicy pokrywa się ze stanem faktycznego zagospodarowania na gruncie. Granice te zostały w terenie bezspornie wskazane przez właścicieli przedmiotowych działek co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy zaznaczył, że dokumentacja geodezyjna [...] spełnia wymogi obowiązujących przepisów, zatem mogła być podstawą decyzji Starosty w sprawie zmian w operacie ewidencji. WINGiK odnosząc się do zarzutów odwołania, wyjaśnił, że w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się powierzchnię gruntów obowiązującą aktualnie, co oznacza, że nie ma podstaw do wprowadzenia zmian ewidencyjnych z mocą wsteczną, czyli na gruncie niniejszej sprawy w oparciu o powierzchnię z aktu notarialnego, skoro dane te na podstawie dostępnych organowi dokumentów nie są aktualne. W ocenie WINGiK dokonane decyzją Starosty zmiany są zasadne i znajdują potwierdzenie w zebranym przez organ I instancji materiale dowodowym. J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (zwany dalej WSA) skargę na decyzję WINGiK z dnia [...] maja 2014 r. wnosząc o jej uchylenie, nakazanie sprostowania granic między działkami nr 111 i nr 112, tak aby jej areał pozostał w wartości z dnia zakupu w 1995 r. tj. 44,21 ha, oraz nakazanie przeprowadzenia inwentaryzacji gruntów we wsi S. tak aby zakupiony przez D. J. areał we wsi S. powrócił do stanu 206,70 ha zawartego w akcie notarialnym z 1995 r. J. J. zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza jego prawa materialne i dobra osobiste, co wynika z popierania niestaranności pracy Starostwa Powiatowego, przez tolerowanie braku uzasadnienia prawnego decyzji zgodnie z art. 107 k.p.a. oraz tolerowanie nieuzasadnionego przedłużenia postępowania z naruszeniem prawa, nadto zarzucił brak staranności w zbieraniu dowodów oraz mylną ocenę stanu faktycznego polegającą na wadliwej interpretacji prawa własności. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji jest rażącym nadużyciem obalającym zasady praworządności do jakiej zobligowane jest Państwo w stosunku do obywatela. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie, wywodząc tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Adwokat J. D. - działająca w imieniu J. D. w odpowiedzi na wezwanie Sądu (o wykazanie uprawnienia do reprezentowania skarżącego przez J. D. przed WSA) - pismem z 6 września 2014 r. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie jako uczestnika postępowania sądowego J. D. Wyjaśniła, że skarżący J. J. na stałe zamieszkuje w W., dlatego udzielił pełnomocnictwa J. D. do reprezentowania go w sprawach administracyjnych, a także przed wszelkimi Sądami. W ramach ww. upoważnienia J. D. reprezentował skarżącego w toku całego postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie i dysponuje on wszelkimi niezbędnymi informacjami mającymi znacznie dla rozpoznania niniejszej sprawy i jako jedyny posiada kompletną wiedzę odnośnie przebiegu wszystkich dotychczasowych stadiów postępowania. W związku z tym jego udział w sprawie jest konieczny, uzasadniony i wpłynie pozytywnie na realizację zasady bezpośredniości oraz ustalenie całokształtu okoliczności sprawy. Postanowieniem z 28 października 2014 r., wydanym na rozprawie - WSA oddalił wniosek o dopuszczenie J. D. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Zaskarżoną decyzją i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną organy administracji w trybie aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonały sprostowania błędu w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków co do przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 111 i nr 112: działka nr 111 zmienia powierzchnię z 15,12ha na 19.0398ha, działka nr 112 zmienia powierzchnię z 42.81 na 38.52ha. Zmiany wprowadzono na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 24 lutego 2009 r. pod numerem [...] oraz wykazu zmian gruntowych wraz z mapą uzupełniającą, przyjęte do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 8 listopada 2013 r. pod numerem [...]. Jako przyczynę uwzględnienia wniosku Nadleśnictwa [...] z 23.03.2009 r. organy wskazały, że wykazane w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi S. dane ewidencyjne działek 111 i 112 obarczone są błędem związanym ze sztuką geodezyjną – przy kartowaniu mapy błędnie wkreślono granicę pomiędzy w/w działkami. Konsekwencją błędnego wykreślenia granicy były nieprawidłowo obliczone powierzchnie obu działek. Wobec znacznych różnic powierzchni działki nr 111 i nr 112, przeprowadzona została kontrola terenowa, która potwierdziła, że istniejące znaki graniczne są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic. Ponadto stwierdzono, że Nadleśnictwo oraz Pan J. J. użytkują grunty zgodnie z odszukaną stabilizacją trwałą, znajdującą się w terenie, a nie ze stanem przedstawionym na mapach ewidencyjnych. W wyniku dokonanych ustaleń wykonana została przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego dokumentacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego w dniu 8.11.2013 r. za nr ewidencyjnym [...], zawierająca wykaz zmian gruntowych i mapę uzupełniającą, która stanowiła podstawę do wprowadzenia zmian. Sąd stwierdza, że w sprawie istotne jest to, że decyzją z dnia [...].09.2006 r. [...] Starosty [...] dokonano aktualizacji ewidencji dz. 111 (dz.29/3) i dz. 112 (dz. 29/2). Z uzasadnienia tejże decyzji wynika, "że w ramach Zarządzenia Nr [...], w roku 1980 komisja zakwalifikowała do przekazania na rzecz Nadleśnictwa [...], grunty leśne i zakrzaczone położone na terenie wsi S., gmina [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w użytkowaniu PGR [...]. W celu wydzielenia gruntów podlegających przekazaniu na rzecz Nadleśnictwa [...], przeprowadzono pomiary geodezyjne, podzielono działki i zastabilizowano je trwale w terenie. Przy opracowywaniu części kartograficznej (map) z przeprowadzonych pomiarów, grant podlegający przekazaniu został w niewłaściwym miejscu wkreślony na mapie ewidencyjnej. W konsekwencji czego dokonano zbędnego podziału działek i sporządzono wykaz zmian. Stan ten został wprowadzony do części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków wsi S., gmina [...]. W związku z tym w postępowaniu administracyjnym i cywilno-prawnym funkcjonowały działki, które nie odpowiadały stanowi faktycznemu na gruncie. Decyzją Naczelnika Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 1980 r. przekazano na rzecz Nadleśnictwa [...] w bezpłatne użytkowanie działki Nr 2/1, 3/2, 3/3, 4/1, 9/1, 9/2, 10/2, 15/1, 21/2, 21/3, 22/2, 29/1, 29/3, 37/1, 37/3, 39, 40, 43/2 i 45/2 o pow. 219.42 ha. Grunty formalnie zostały przekazane na podstawie obowiązującej (błędnej) mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów. Natomiast w terenie Nadleśnictwo [...] objęło w użytkowanie grunt zakwalifikowany przez komisję zgodnie z Zarządzeniem Nr [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia 29 czerwca 1995 r. o Repertorium numer [...], Agencja Własności Rolnej Skarbu Państwa sprzedała na rzecz D. J. działki Nr Nr 15/2, 16, 18, 26, 29/2, 30, 43/1, 44, 45/1, 47, 49, 51 i 53 o pow. 206.76 ha. Z aktu notarialnego nie wynika czy granice działek zakupione przez D. J., zostały okazane w terenie. W 2004 roku przy opracowywaniu numerycznej mapy leśnej dla Nadleśnictwa [...], po wyliczeniu współrzędnych granic działek, stwierdzono, że na terenie wsi S., gmina [...], działki uwidocznione na aktualnych mapach ewidencyjnych są wkreślone w nieprawidłowym miejscu. W związku z powyższym zlecono opracowanie dokumentacji geodezyjnej w celu doprowadzenia do zgodności operatu ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym na gruncie. W ramach tych prac ustalono granice działek, zgodnie ze stanem użytkowania, wyliczono ich powierzchnie oraz dokonano aktualizacji użytków. Wyniki przeprowadzonych ustaleń zostały przedstawione wszystkim zainteresowanym stronom. Zgodnie z obowiązującymi przepisami dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji na podstawie między innymi opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych. Ponadto organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków jest zobowiązany do przeprowadzania modyfikacji danych ewidencyjnych w celu doprowadzenia do zgodności stanu faktycznego na gruncie z danymi zawartymi w operacie ewidencji gruntów i budynków". Błąd opisany w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].09.2006 r. został przez nią usunięty. Działki 111 i 112 na jej podstawie uzyskały powierzchnię odpowiednio 15,12ha i 42,81ha. Nie jest jasne jednak kiedy powstał – naprawiany w kontrolowanym postępowaniu – błąd przy kartowaniu mapy co do działek 111 i 112 i na czym on dokładnie polegał. Należy wyjaśnić, czy nie jest to ten sam błąd usuwany decyzją z [...].09.2006 r., co skutkowałoby tożsamością obu postępowań. W tym zakresie jedynie w decyzji organu I instancji z dnia [...].02.2014 r. na stronie drugiej można znaleźć informacje, że w 2004 r. przy opracowaniu numerycznej bazy działek Nadleśnictwa przebieg granicy pomiędzy działkami nr 111, a nr 112 na mapach ewidencyjnych został częściowo poprawiony, zgodnie ze szkicem przebiegu granic, jednocześnie popełniono w innej części jej przebiegu kolejny błąd w czasie kartowania i wkreślono przebieg granicy niezgodnie ze szkicem przebiegu granic. Konsekwencją błędnego wykreślenia granic były nieprawidłowo obliczone powierzchnie tych działek. Organ II instancji w tej mierze w zaskarżonej decyzji w ogóle się nie wypowiedział. Kwestię tę należy bezwzględnie wyjaśnić. Sąd zauważa także, że jakkolwiek w § 36 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454) – na który powołał się organ II instancji w zaskarżonej decyzji – wskazano na dokumentowe źródła wykazywania w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych na postawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to przepis ten nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sporów co do przebiegu granic nieruchomości, skoro o przebiegu granicy nieruchomości rozstrzyga się w postępowaniu rozgraniczeniowym (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10). Aktualnie § 36 Rozporządzenia– w pkt 6 stanowi, że podstawą wykazania przebiegu granic w ewidencji może być dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona przy zakładaniu na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji. Granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania do niej prawa własności, dlatego spór o tę granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności, którego rozstrzygnięcie nie należy do postępowania ewidencyjnego, lecz rozgraniczeniowego w sposób określony przez ustawodawcę w art. 29 i nast. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W tym znaczeniu rozumienia sporu granicznego, jako sporu o zasięg prawa własności to § 12 ust.1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2002 r., określa dokumenty mogące stanowić podstawę ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków stanu prawnego obejmującego przebieg granic nieruchomości wyznaczających zasięg przysługiwania prawa własności (tak NSA w cyt. wyżej wyroku I OSK 1347/10). W niniejszej sprawie argumentacja organów przemawiająca za zaistnieniem błędu w zapisach ewidencyjnych i innym przebiegu granic między dz. 111 i 112 sprowadza się do stwierdzenia rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym na gruncie (w tym poł. znaków granicznych), a granicą ewidencyjną. W tym zakresie organy powołały się na wyniki kontroli terenowej, która miała potwierdzić, że istniejące na gruncie znaki graniczne są zgodne ze sporządzonymi w 1988 r. szkicami przebiegu granic oraz zasięgiem faktycznego użytkowania przez strony. Organy argumentowały także, że na błąd wskazuje fakt, iż spór w sprawie dotyczy terenu o powierzchni ponad 4ha (sic!), który to teren jest objęty Planem Urządzenia Lasu na lata 2009-2018 i aktualnie znajduje się w posiadaniu Nadleśnictwa. Argumentacja ta jest nieprzekonywująca i wadliwa. Mając na uwadze sformalizowany charakter procedury aktualizacji danych ewidencyjnych przyjąć należy, że obejmuje ona dwie sytuacje. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych, o których mowa w § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). W pojęciu aktualizacji mieścić się będzie również usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek (tak słusznie WSA w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Rz 158/14). Jak wspomniano już wyżej, wobec niezidentyfikowania etiologii, charakteru i daty powstania błędu, usuwanego kontrolowanymi decyzjami, stan faktyczny sprawy nie jest ustalony właściwie. Oczywistym jest, że wobec bezspornego, istotnego błędu ewidencyjnego "naprawianego" decyzją aktualizacyjną z dnia [...] września 2006 r. samo odwoływanie się do szkiców granicznych i znaków granicznych z lat 80tych ubiegłego wieku czy też aktualnego stanu posiadania w zakresie przebiegu granic jest niewystarczające. Zaistniały błąd nie był i nie jest oczywisty, skoro dotyczy gruntu o powierzchni ponad 4ha, a strony nie zauważyły go przez kilka lat po decyzji z 2006 r. Organy nie nawiązują w swojej argumentacji do dokumentów źródłowych tj. do oznaczeń ewidencyjnych i tytułów własności nieruchomości z daty nabycia ich przez strony celem zweryfikowania podnoszonego błędu, co doprowadziło do niepełnych i wątpliwych ustaleń. Zapisy zawarte w ewidencji gruntów, dotyczące uprawnień do gruntu, w tym szczególnie prawa własności mają charakter informacji pochodnych w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 (wpisy dokonane w księgach wieczystych, prawomocne orzeczenia sądowe, umowy zawarte w formie aktów notarialnych, dotyczące ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości) cyt. wyżej Rozporządzenia z 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, (tak słusznie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r. III SA/Kr 316/13). Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie było prowadzone z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., co przełożyło się na wadliwość i brak koniecznych ustaleń w sprawie. Spowodowało to także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 36 cyt. Rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. poprzez jego wadliwą wykładnię oraz zastosowanie w błędnie ustalonym stanie faktycznym co przełożyło się na wynik sprawy. Odnoszenie się w tej sytuacji szczegółowo do pozostałych zarzutów skargi byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. W pkt II Sąd orzekł w przedmiocie obligatoryjnej klauzuli ochronnej na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na uwadze treść niniejszego uzasadnienia.