II SA/Rz 93/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Przedmiotem skargi K.M. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w następstwie rozpoznania wniosku z dnia 16 czerwca 2017 r., złożonego przez Zarządcę Dróg Publicznych - Prezydenta Miasta [...], Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r., nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn.: "Modernizacja drogi powiatowej nr [...] w [...], w tym: rozbudowa ul. [...] od km 0+000 do km 1+221 oraz rozbudowa ul. [...] od km 0+000 do km 2+248" wraz z budową i przebudową chodników, ścieżki rowerowej, ciągów pieszo-jezdnych oraz przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. W dniu 27 października 2017 r. do Prezydenta Miasta [...] wpłynęło odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2017 r. złożone przez K.M. - właścicielkę działki nr 422 położonej w obrębie nr 3 [...] przeznaczonej pod inwestycję. Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem działając na podstawie art. 134 w związku z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez K.M. Wojewoda wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. O szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm., dalej "specustawa") przewidującej w art. 11 f ust. 3 szczególny tryb doręczeń decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję tę doręcza się wnioskodawcy, a pozostałe strony zawiadamia się o jej wydaniu w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Organ ponadto wysyła zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Kolegium zacytowało fragment uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2017 r. nr II OPS 2/16 w którym przyjęto, że doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu rzeczonej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 K.p.a. Z tej ostatniej regulacji wynika, że strony mogą być zawiadamiane o decyzjach, i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. W przypadku, gdy publiczne ogłoszenie obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonywane jest w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu dopuszczonych przez art. 11 f ust. 3 specustawy należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej i ten traktować jako dzień doręczenia decyzji przez publiczne ogłoszenie. O decyzji I instancji Organ zawiadomił strony w trybie obwieszczenia: w dniach 20 października - 13 listopada 2017 r. - tablica ogłoszeń Urzędu Miasta [...]; 20 października - 13 listopada 2017 r. - strona internetowa Urzędu Miasta [...]; 17 października 2017 r. - prasa lokalna "[...]". Należy więc przyjąć, że doręczenie decyzji stronom nastąpiło w dniu 2 listopada 2017 r. tj. 14 dni od dnia najwcześniej opublikowanego obwieszczenia, a termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od 3 listopada 2017 r. Zgodnie z przepisem art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie można wnieść dopiero po doręczeniu decyzji, wniesienie odwołania przed ta datą i po upływie 14 dni od doręczenia jest traktowane jako wniesienie z uchybieniem terminu. Odwołanie K.M. zostało wniesione w dniu 27 października 2017 r. t.j. przed doręczeniem decyzji, a tym samym przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności. Jest zatem przedwczesne i nie może wywołać skutków prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K.M. wskazała, że czuje się pokrzywdzona jedynie formalnym załatwieniem jej odwołania. Z decyzją Prezydenta Miasta [...] zapoznała się bezzwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o wydaniu decyzji w dniu 12 października 2017 r. I zgodnie z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych w 14 dniu liczonym od dnia zapoznania się z decyzją złożyła od niej odwołanie, tj. w dniu 27 października 2017 r. w siedzibie organu I instancji. Ponieważ Wojewoda otrzymał odwołanie po dniu 3 listopada 2017 r. zakreślonym w niniejszym postępowaniu jako dzień rozpoczęcia biegu 14 - dniowego terminu do wniesienia odwołania, to w ocenie skarżącej za datę złożenia odwołania można przyjąć właśnie datę wpływu pisma do Wojewody [...]. W związku z wprowadzeniem jej w błąd przez "Urząd Miejski, w [...]" co do terminu wniesienia odwołania zwróciła się o przyjęcie, że termin został zachowany i merytoryczne rozpatrzenie odwołania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna została przez Sąd uwzględniona. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie. Do tych postanowień należą postanowienia wydane na podstawie art. 134 p.p.s.a. Przedmiotem swej skargi K.M. uczyniła postanowienie Wojewody [...] wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda przyjął-w swym rozstrzygnięciu, że z uwagi na nierozpoczęcie biegu terminu do wniesienia środka odwoławczego (za datę doręczenia decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda uznał dzień 2 listopada 2017 r.), wniesione przez skarżącą w dniu 27 października 2017 r. odwołanie zostało złożone z uchybieniem art. 129 §2 K.p.a. Zdaniem Sądu, wydane przez Wojewodę na podstawie art. 134 K.p.a. postanowienie nie odpowiada obowiązującym przepisom prawa, stąd musiało zostać uchylone. Zastosowany przez Wojewodę art. 134 K.p.a. dotyczy pierwszego etapu postępowania, w którym następuje badanie środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwóch wymienionych w art. 134 K.p.a. rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i § 2 K.p.a., stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję,' w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia. Kwestie związane z zakomunikowaniem stronie o decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostały unormowane w przepisach powołanej już wyżej specustawy. Stosownie do treści art. 11f ust. 3 ustawy, wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. W przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, zawiadomienie to wysyła się wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie tej decyzji. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Dodać należy, że zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji, co wynika z kolei z art. 11 f ust. 4 specustawy. W sprawie miał także zastosowanie przepis art. 49 § 1 i 2 K.p.a., i co należy podkreślić, w brzmieniu obowiązującym po 1 czerwca 2017 r. o czym zadecydowała data wszczęcia postępowania administracyjnego. Według nowej treści tej regulacji, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej (art. 49 § 1 K.p.a.). Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 49 § 2 K.p.a). Wymaga w tym miejscu zwrócenia uwagi, iż NSA w uchwale z 27 lutego 2017 r., o sygn. II OPS 2/16, stwierdził: Stosownie do art. 11fust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) doręczenie dotychczasowemu właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na adres wskazany w katastrze nieruchomości nie wyłącza w stosunku do tych osób skutków zawiadomienia o wydaniu decyzji w drodze publicznego ogłoszenia, o którym mowa w art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.). NSA uzasadniając to stanowisko podkreślił jednocześnie, że art. 11f ust. 3 specustawy stanowi wyjątek od zawartej w art. 109 § 1 K.p.a. zasady doręczania stronom decyzji na piśmie oraz jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 49 K.p.a., w związku z czym w stosunku do obu form zawiadomień o wydaniu decyzji przewidzianych w art. 11f ust. 3 specustawy znajduje zastosowanie art. 49 in fine K.p.a., zgodnie z którym zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia i od tego dnia rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania dla wszystkich - poza wnioskodawcą - stron postępowania. Mając na uwadze tak ustalony stan prawny oraz jego wykładnię dokonaną przytoczoną uchwałą abstrakcyjną NSA, należało stwierdzić, iż termin na wniesienia odwołania dla stron zawiadomionych o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w drodze publicznych obwieszczeń, o jakich mowa w art. 11f ust. 3 specustawy, rozpoczyna swój bieg stosownie do art. 49 § 2 K.p.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie - publiczne zawiadomienie. Data tego sposobu zawiadomienia strony o decyzji, jest początkową datą biegu terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia. Jednocześnie, wystąpienie do organu o udostępnienie odpisu decyzji lub postanowienia na podstawie art. 49b § 1 i 2 K.p.a. nie wstrzymuje biegu terminu do wniesienia właściwego środka zaskarżenia (tak Przybysz, Piotr Marek. Art. 49(b). W: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2018). Wobec powyższego, WSA po zapoznaniu się z treścią pouczenia o środkach prawnych przysługujących od decyzji Organu pierwszej instancji, nie miał wątpliwości, iż strona skarżąca została błędnie pouczona o trybie oraz terminie wniesienia odwołania. Otóż Prezydent Miasta [...] w swej decyzji z [...] września 2017 r., nr [...], pouczył strony, że : Od decyzji służy odwołanie do Wojewody [...] w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji lub zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Tak sformułowane pouczenie o terminie złożenia środka odwoławczego nie odpowiada aktualnemu brzmieniu art. 49 § 1 i 2 K.p.a., a co najważniejsze jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jego treści adresat decyzji uzyskuje informacje o tym, że doręczenie decyzji uważa się za dokonane z chwilą doręczenia decyzji lub zawiadomienia, jak również po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. Strona skarżąca działając w zaufaniu do treści pouczenia organu administracji publicznej, złożyła odwołanie w terminie określonym przez organ, czyli w terminie 14 dni, licząc od dnia doręczenia jej zawiadomienia o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Dniem doręczenia jej zawiadomienia o wydaniu decyzji był bowiem dzień 13 października 2017 r., a odwołanie skarżącej wpłynęło do Organu dnia 27 października 2017 r., a więc w 14 dniu od dnia doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji. Sąd zwraca w tym miejscu uwagę na treść art. 112 K.p.a., zgodnie z którym błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponadto, nie można nie dostrzec że stosowane przez organy przepisy budziły poważne wątpliwości w praktyce orzeczniczej zarówno administracji jak również sądów, czy także w doktrynie prawa, czego mocnym dowodem jest przywołana przez Sąd uchwała składu siedmiu sędziów NSA. Dochodzi do tego również dokonana przed wszczęciem postępowania administracyjnego, dość istotna zmiana stanu prawnego jaka miała wpływ na brzmienie art. 49 § 1 i 2 K.p.a. Te okoliczności świadczyły o konieczności zwrócenia zwiększonej uwagi na znaczenie art. 112 K.p.a. dla ochrony interesów procesowych strony skarżącej, nieprofesjonalnie pouczonej o terminie złożenia środka odwoławczego. WSA za słuszne uznaje stanowisko WSA w Poznaniu wywiedzione w wyroku z dnia 24 października 2017 r., sygn. IV SA/Po 826/17, LEX, z którego wynika, iż w przypadku uchybienia terminu do wniesienia środka prawnego w wyniku błędnego pouczenia organu, jego wniesienie z zachowaniem terminu wskazanego w tym pouczeniu uznać należy za skuteczne. Jeżeli przepis prawa udziela stronie ochrony prawnej, a tak expressis verbis stanowi art. 112 K.p.a., nie ma podstaw do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa w działaniu organu, który zastosował tę ochronę. Nie ma podstaw do odsyłania jednostki na inną drogę ochrony prawnej (prośbę o przywrócenie terminu), jeżeli ta ochrona jest przyznana z mocy prawa. Podzielić także wypada pogląd NSA z dnia 20 lipca 2010 r., sygn. I OSK 840/10, (LEX), stwierdzający, że strona składając odwołanie w terminie podanym przez organ w decyzji wnosi je skutecznie niezależnie od tego, czy w danym przypadku, zgodnie z przepisami uchybiła terminowi. Analogiczne stanowisko zajął NSA również w wyroku z 4 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1553/11, LEX, gdzie uznał po pierwsze, że błędne pouczenie w decyzji to zarówno błędne określenie środka służącego do zaskarżenia decyzji, jak i błędne pouczenie co do terminu wniesienia środka zaskarżenia. W tym tonie wypowiada się również NSA w odniesieniu do błędnego pouczenia o prawie wniesienia sprzeciwu do WSA od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego opartej na art. 138 § 2 K.p.a., uznając, że skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek WSA rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu (np. postanowienie NSA z dnia 26'października 2017 r., sygn. II OZ 1206/17, LEX). Skład orzekający podziela przywołane poglądy judykatury, tym bardziej, że znajdują oparcie w zasadach ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności wyrażonych w art. 7-9 K.p.a. (zasady uwzględniania słusznego interesu obywatela, pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasada informowania stron). Pomimo tego, że skarżąca dokonała czynności prawnej wniesienia odwołania zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji, to Wojewoda nie rozpatrzył jej sprawy przy zastosowaniu art. 112 K.p.a. Wobec tego doszło zdaniem WSA do błędnego niezastosowania tej regulacji procesowej, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem z uwagi na stwierdzone okoliczności, nie zaistniały podstawy do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W przypadku uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Wojewoda Podkarpacki rozpatrzy złożone przez skarżącą odwołanie merytorycznie, a więc w sposób określony w przepisach K.p.a. - art. 153 P.p.s.a. Przedstawione względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.