II SA/Rz 930/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi B. C. i J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego -skargę oddala- II SA/Rz 930/13 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Burmistrz Miasta i Gminy [...] obciążył kosztami rozgraniczenia nieruchomości w całości wnioskodawcę rozgraniczenia – S.i M.A., zam. Ł. [...], wszczętego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] prowadzonego w przedmiocie rozgraniczenia działki nr 3870 położonej w miejscowości Ł. W uzasadnieniu organ podał, że stosownie do treści art. 262 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej k.p.a., koszty postępowania rozgraniczeniowego powinien ponieść wnioskodawca, ponieważ postępowanie wszczęto na jego żądanie i w jego interesie. Kluczową kwestią interpretacji w kontekście art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. jest pojęcie interesu strony, które każdorazowo powinno być przedmiotem oceny w indywidualnej sprawie. Organ podał, że ustawodawca nie stworzył uniwersalnego narzędzia prawnego, za pomocą którego jednocześnie można by było wyodrębnić koszty poniesione w interesie strony od kosztów obciążających organ prowadzący postępowanie administracyjne. Organ powołując się na wyrok NSA z dnia 9 stycznia 1998 r. wskazał, że przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają upoważnienia dla organów administracyjnych do stosowania w zakresie kosztów postępowania rozgraniczeniowego kodeksu cywilnego ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestników postępowania rozgraniczeniowego. W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie S.i M.A. zarzucili naruszenia art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 264 § 1 k.p.a. Podali, że w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., I OPS 5/06 (ONSAiWSA 2007/2/2006) wskazano, że organ administracji publicznej orzekając na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego powinien uwzględnić normę wynikająca z art. 152 k.c. , a więc obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiednich nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie rozgraniczeniowe toczy się w interesie każdej ze stron postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, zwane dalej SKO lub Kolegium, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponadto Kolegium postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] sprostowało oczywistą omyłkę zawartą w treści rozstrzygnięcia postanowienia własnego z dnia [...] sierpnia 2013r., nr [...] w ten sposób, iż w miejsce o dotychczasowej treści "Burmistrza Miasta i Gminy [...]" wpisano "Burmistrza Miasta i Gminy [...]". W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium podało, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.) nie zawierają regulacji dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zastosowanie znajdują odpowiednie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, tj.: art. 262 § 1 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1)wynikły z winy strony; 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Kolegium uznało, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada treści cytowanego art. 264 § 1 k.p.a., a w szczególności nie określa kwoty kosztów postępowania. W aktach sprawy zalega wprawdzie rachunek z dnia 9 stycznia 2013 r. za wykonanie rozgraniczenia działki 3870 na kwotę 1. 800 zł, jednakże z akt sprawy nie wynika, czy nie zostały poniesione jeszcze inne koszty postępowania w celu wydania decyzji o rozgraniczeniu. W wytycznych dla organu I instancji Kolegium wskazało, że rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji wyda postanowienia odpowiadające treści art. 264 k.p.a. oraz ponownie rozważy zasadność zarzutów M.i S.A. w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych: m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt IV SA/Po 81/11, WSA w Krakowie sygn. akt SA/Kr 840/11 oraz uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006r., sygn. akt I OPS 5/06. B.i J.C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na wskazane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu podali, że nie byli zainteresowani postępowaniem rozgraniczeniowym, jakie jest przedmiotem niniejszego postępowania, nie uczestniczyli w tym rozgraniczeniu, ani nie podpisywali dokumentów związanych z tym rozgraniczeniem. Wobec powyższego sformułowali pytanie dlaczego mają ponosić koszty postępowania rozgraniczeniowego. Równocześnie poinformowali, że działka należąca do Państwa A. została zakupiona od Agencji, co wyklucza polemikę w kwestii powierzchni tej działki. Podali też, że Państwo A. "ciągle mają problemy co do powierzchni gruntów". W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji (bądź postanowienia) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd nie stwierdzi wskazanych wyżej naruszeń skarga podlega oddaleniu stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest wyłącznie postanowienie w przedmiocie ustalenia i rozliczenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Podstawę rozstrzygania o kosztach postępowania rozgraniczeniowego stanowiły przepisy art. 262 § 1 pkt 2 i 264 § 1 k.p.a. Przepisy te ustalają zasady rozdziału kosztów postępowania administracyjnego pomiędzy stronę a organ. Zgodnie z art. 262 § 1 k.p.a. stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z jej winy (pkt 1), a także zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie (pkt 2). Do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych (art. 263 § 1 k.p.a.). Ustalenie wysokości kosztów postępowania następuje w drodze postanowienia, wydanego przez organ administracji publicznej jednocześnie z wydaniem decyzji. W postanowieniu tym organ określa także osoby zobowiązane do poniesienia kosztów oraz termin i sposób ich uiszczenia (art. 264 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, opublikowanej w ONSAiWSA 2007/2/26, wyraził pogląd, że organ administracji publicznej, orzekając na podstawie przepisu art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, może – uwzględniając normę art. 152 kodeksu cywilnego (dalej: k.c.) - obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości, a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Uzasadniając takie stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że instytucja rozgraniczenia nieruchomości uregulowana została w dwóch aktach prawnych: ustawie - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz kodeksie cywilnym. Zarówno w postępowaniu cywilnym, jaki i administracyjnym, tak organ administracji, jak i sąd powszechny są obowiązane stosować te same zasady, a wniosek ten znajduje potwierdzenie przy porównaniu art. 152 i 153 k.c. z art. 31 ust. 2 - 4 i art. 34 ust. 1 i 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, które określają zasady przeprowadzania postępowania rozgraniczeniowego w jego kolejnych stadiach. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że konsekwentnie należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma też zastosowanie norma materialnoprawna wynikająca z przepisu art. 152 k.c., stanowiąca, że właściciele gruntów sąsiadujących koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Sąd wskazał też, że udział w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że toczy się ono w interesie każdej ze stron postępowania. Twierdzenie, że interes prawny posiada jedynie strona, która żąda wszczęcia postępowania, bo postępowanie toczy się w jej interesie, gdyż to ona domaga się konkretyzacji swojego interesu prawnego w sprawie, pozostałoby w sprzeczności z pojęciem legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym. W przypadku postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek właściciela jednej nieruchomości, właściciel sąsiedniej nieruchomości może stać na stanowisku, że przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego nie leży w jego interesie, gdyż nie kwestionuje on przebiegu granic, a co za tym idzie, nie powinien ponosić kosztów rozgraniczenia, które w jego ocenie zostało wszczęte zbyt pochopnie, to jednak ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Nie można więc twierdzić, iż rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w jego interesie. Naczelny Sąd Administracyjny uznał ostatecznie, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony (art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a.), a w wypadku kosztów rozgraniczenia obciążają one strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w przepisie art. 152 k.c. Pogląd wyrażony w wyżej wymienionej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego jest jednolicie podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Stwierdzić należy jednak, że z treści wskazanej wyżej uchwały nie można wywodzić obowiązku obciążania kosztami postępowania rozgraniczeniowego właścicieli sąsiadujących nieruchomości, a jedynie taką możliwość. Koszty te powinni ponieść właściciele działek podlegających rozgraniczeniu tylko wtedy, kiedy następuje ustalenie dla porządku prawnego prawidłowy przebieg spornej granicy. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie uchylające postanowienie organu I instancji jest prawidłowe i odpowiada prawu. Organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2013 r. w ogóle nie określił kwoty kosztów postępowania rozgraniczeniowego, czym naruszył art. 264 § k.p.a., a ponadto obciążając nimi jedynie wnioskodawców – M.i S.A., naruszył zasady ponoszenia kosztów rozgraniczenia, jakie wynikają z ww. uchwały. Zasadnie więc organ II instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie odpowiada prawu i podlega uchyleniu. W świetle powyższego za nietrafne należało uznać zarzuty skarżących, z których wywodzą brak podstaw do obciążania ich kosztami postępowania, skoro nie byli zainteresowani w przeprowadzeniu rozgraniczenia. Fakt, że "czynnie" nie brali udziału postępowaniu rozgraniczeniowym nie świadczy o braku po ich stronie interesu prawnego w przeprowadzeniu postępowaniu rozgraniczeniowego, jeśli granica działki skarżących i wnioskodawców postępowania rozgraniczeniowego nie była przed jego wszczęciem ustalona. Podnoszona zaś okoliczność trudnej sytuacji materialnej (brak stałej pracy) nie może wpływać na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia, może zaś skutkować złożeniem przez skarżących wniosku do organu o zwolnienie z obowiązku ich ponoszenia w całości lub w części na podstawie art. 267 k.p.a. Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako nieuzasadnioną.