II SA/Rz 931/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 25 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania od decyzji o warunkach zabudowy - skargę oddala - Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy z odwołania M. P. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie i przebudowie budynku inwentarsko-składowego, szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności l00m3, silosu na kiszonkę o wymiarach 7x15m, wys. 4,5m, płyty gnojowej -100m2, oraz garażu i wiaty na sprzęt, na działce nr 652/2 położonej w miejscowości N. - stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Jako jego podstawę prawną wskazało 17 pkt l oraz art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, z późniejszymi zmianami). W uzasadnieniu postanowienia podniosło, że przywołaną wyżej decyzją, Wójt Gminy [...] ustalił, na wniosek E. M., sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została doręczona osobom wyszczególnionym w jej rozdzielniku. Żadna z tych osób nie skorzystała z prawa wniesienia odwołania i decyzja Wójta Gminy stała się w dniu 17 stycznia 2006r. ostateczna. Nie została ona doręczona M. P. po jej wydaniu, a więc w grudniu 2005r. , czy też w styczniu 2006 r. Kserokopię tej decyzji wydano M. P. 21 lipca 2006r. a więc już po jej uprawomocnieniu. M. P. wniosła od niej odwołanie domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzuciła pogwałcenie art. 1 Protokołu nr 1 o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Rady Europy, art. 17 ust. 1 i art. 37 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 § l, 61 § 4, 75, 77 § l, 2 i 3, art. 78 § l i 2, 109 § l kpa, poprzez stronniczość Wójta Gminy [...]. W motywach odwołania podniosła, że wcześniej toczyła się sprawa zakończona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 205r. nr [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2005r. i przekazującą mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. O ponownym jej rozpoczęciu nie została zawiadomiona, nie powiadomiono jej też o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy i nie doręczono decyzji organu I instancji. Jej kserokopię na jej żądanie wydano jej w dniu 21 lipca 2006r. Organ II instancji podejmując postanowienie o niedopuszczalności tegoż odwołania przedstawił następująca argumentację: Stosownie do treści przepisu art. 127 § l Kodeksu postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Ze środka zaskarżenia decyzji, w postaci odwołania, można skorzystać wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: 1) środek odwoławczy jest dopuszczalny z ustawy, 2) został wniesiony w określonym czasie, 3) został wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Wniesienie odwołania przez osobę, której decyzji nie doręczono i od decyzji, która jest już decyzją ostateczną, czyni odwołanie niedopuszczalnym, a organ odwoławczy jest zobligowany wydać postanowienie, na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdzające niedopuszczalność tegoż odwołania. Taka sytuacja zaistniała w sprawie. Wydanie z akt sprawy kserokopii decyzji, nie jest równoznaczne z doręczeniem decyzji i nie daje legitymacji do skorzystania z pouczenia zawartego w tej decyzji odnośnie prawa odwołania. Osoba, która nie brała udziału w postępowaniu, a twierdzi, że ma w danej sprawie interes prawny, może natomiast domagać się od organu, który decyzję wydał, wznowienia postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. P. domagając się jego zmiany i nakazania SKO rozpatrzenia jej odwołania. Postanowieniu zarzuciła pogwałcenie art. 129 w zw. z art. 109 §1 i 28 kpa, art. 78 Konstytucji R.P. art. 13 Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności, art. 7 ust. 3 a.b.c. Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych ONZ i art. 47 akapit 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że bierze udział w tym postępowaniu od 14 lutego 2005r. na dowód czego wymieniła szereg decyzji i postanowień "urzędu Gminy [...]", Wojewody [...] i Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] pochodzących z dat przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dotyczącego inwestycji wymienionej w opisywanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2005r. a także fakt ustnego ogłoszenia jej tej decyzji i doręczenia jej kserokopii w dniu 21 lipca 2006r. Oznacza to , że jest stroną tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm. ), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (§1). Jest ona sprawowana, co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Zgodnie z art. 145 § 1 -3 tej ustawy Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, gdy stwierdzi, że jest ona (ono) dotknięte naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit. a), naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( pkt 1 lit.b), bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 1 lit.c), jak również, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa ( nieważność decyzji, ewentualnie postanowienia) lub w innych przepisach (art. 145 ust. 2 i 3) Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontrol, Sąd doszedł do wniosku , że nie narusza ono prawa w sposób opisany wyżej. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że decyzja , od której odwołanie wniosła skarżąca została wydana w postępowaniu wszczętym wnioskiem E. M. z dnia 12 października 2005r. O jego wszczęciu zawiadomiono wnioskodawcę, M. i E. K., G. i Z. K. oraz Zarząd Dróg Wojewódzkich pismem z dnia 10 listopada 2005r. Im też doręczono decyzję z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, rozbudowie i przebudowie budynku inwentarsko-składowego, szczelnego zbiornika na gnojówkę o pojemności l00m3, silosu na kiszonkę o wymiarach 7x15m, wys. 4,5m, płyty gnojowej -100m2, oraz garażu i wiaty na sprzęt, na działce nr 652/2 położonej w miejscowości N. Podmioty te otrzymały decyzję w dniu 2 stycznia 2006r. Nie złożyły one od niej odwołania. Oznacza to, jak zasadnie stwierdzono w postanowieniu, że stała się ona ostateczna i prawomocna z dniem 17 stycznia 2006r. Z dołączonych do wniosku : mapy ewidencyjnej i wypisu uproszczonego z rejestru gruntów wynika , że działka na której usytuowana ma być inwestycja objęta opisaną decyzją graniczy z działką nr 34/6, co do której w tymże wypisie wpisane jest nazwisko i imię skarżącej bez wskazania rodzaju uprawnień do tej działki . Okoliczność ta wskazuje, że skarżącej w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją mógłby przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa o ile okazałoby się, że decyzja ta mogłaby wpływać na jej uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa. W sprawie jest niesporne, że skarżąca nie została zawiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie, jak również że nie doręczono jej decyzji w tym samym czasie co pozostałym stronom. Przyczyna takiego stanu rzeczy pozostaje poza rozważaniami Sądu , który ograniczony jest przedmiotem sprawy (dopuszczalność odwołania). Ustalony przez organ i znajdujący potwierdzenie w aktach sprawy stan faktyczny uzasadnia konstatację, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną odwołaniem decyzją. Organ I instancji wydał jej wprawdzie na jej żądanie kopię tej decyzji w dniu 21 lipca 2006r., jednak tego faktu nie można utożsamiać z ustnym ogłoszeniem decyzji przewidzianym w art. 109§2 kpa , bowiem taka forma doręczenia jest możliwa jedynie w warunkach ustanowionych w art. 14 §2 kpa, dla decyzji ustnych. W sprawie została wydana decyzja na piśmie, która w dacie wydania skarżącej jej kserokopii była już decyzją ostateczną i prawomocną. Od takiej zaś decyzji nie służy odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 129 kpa odwołanie od decyzji wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu , który wydał zaskarżona decyzję w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia, chyba , że inny termin przewidują przepisy szczególne. Termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże również stronę, która faktycznie nie uczestniczyła w postępowaniu, jak i osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i której nie została doręczona (ogłoszona) decyzja, chociaż miała status strony tego postępowania . Po upływie tego terminu strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa. Tylko taka droga zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności postępowania zagwarantowanej art. 15 kpa. Nie jest natomiast dopuszczalne przywrócenie w tych okolicznościach tej stronie terminu do wniesienia odwołania i rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy, bowiem oznaczałoby to, że decyzja tego organu jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa; por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 1997 r., IV SA 703/97: "Odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Stronie która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a... .........). Stanowisko takie prezentowane jest w doktrynie prawa administracyjnego, patrz; B. Adamiak , J. Borkowski - Kodeks Postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck – W- wa 2000 str. 516. Podobnie G. Łaszczyca - Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Zakamycze 2005, M. Jaśkowska A. Wróbel – Komentarz do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Zakmycze 2005 a także w orzecznictwie patrz: wyrok WSA z 13.10.2005 ISA/Wa 1606/04 System Komputerowy Orzecznictwa "LEX" nr 191505) Odwołanie skarżącej (bez daty) zostało złożone w organie I instancji w dniu 25 lipca 2005r., co w świetle ustaleń organu i Sądu oraz przytoczonych wywodów oznacza, że wniesiono je do decyzji ostatecznej. Od decyzji takiej odwołanie jest niedopuszczalne. Zgodnie bowiem z zasadą stabilizacji decyzji ostatecznych ustanowioną w art. 16 § §1 kpa - decyzje ostateczne mogą być uchylane lub zmieniane tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tryby weryfikacji decyzji ostatecznych ( wznowienie postępowania , uchylenie lub zmiana , stwierdzenie nieważności, wywłaszczenie prawa) uregulowane są w przepisach art.145 do 163 kpa. Ustalenie , iż odwołanie jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych obliguje organ do wydania postanowienia na podstawie art. 134 kpa stwierdzającego jego niedopuszczalność. Takie też postanowienie wydał w sprawie organ. Przed wydaniem takiego postanowienia - w sytuacji , która wystąpiła w sprawie - winien on zwrócić się do skarżącej o wyjaśnienie , czy jej pismo zatytułowane "Odwołanie", stanowi istotnie odwołanie a nie wniosek o wznowienie postępowania, zastrzegając, w przypadku braku odpowiedzi rygor uznania go za odwołanie. Organ tego nie uczynił. To jednak to naruszenie art. 9 kpa, ustanawiającego zasadę informacji nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, organ II instancji nie był bowiem - bez wyczerpania wskazanej wyżej procedury - władny do wydania postanowienia o uznaniu się niewłaściwym w sprawie i przekazania "odwołania" organowi właściwemu do wznowienia postępowania choćby z tej przyczyny , że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa jest możliwe wyłącznie na wniosek strony. Skarżąca nazwała swoje pismo "Odwołanie". Jego treść i zarzuty nim zawarte nie nasuwają w zasadzie wątpliwości , że jej intencją było potraktowanie go jako odwołania. Stanowisko to podtrzymała w skardze, mimo iż w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał jej na możliwość skorzystania z drogi wznowieniowej. Skarżąca o tym trybie wzruszenia decyzji wiedziała zresztą już wcześniej, pouczona pismem z dnia 19 lipca 2006r pochodzącym od Wojewody [...], co wynika z postanowienia tego organu z dnia [...] września 2006r. nr [...] (k. 59 akt organu I instancji). Okoliczności te - przy uwzględnieniu faktu, że odwołanie złożyła w dacie, w której minął 1miesieczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczony w sposób wskazany w art. 148 §2 kpa - uzasadniają ocenę, że nie zastosowanie przez organ procedury wyjaśnienia charakteru odwołania stwarzającej możliwość przekazania go jako wniosku o wznowienie postępowania organowi właściwemu nie może być uznane za naruszenie prawa stwarzające podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienie w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1lit. c, bowiem nawet (zależne od woli skarżącej) przekazanie odwołania, jako wniosku spóźnionego wymagałoby dla jego skuteczności złożenia przez nią dodatkowego wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wniosek taki łącznie z wnioskiem o wznowienie skarżąca mogła złożyć korzystając z pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, nawet jeśli nie złożyła go w terminie korzystając z pouczenia Wojewody [...]. Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia wskazywanych w skardze przepisów Konstytucji RP a także aktów prawa międzynarodowego i wspólnotowego. Art.78 Konstytucji RP statuuje prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji I instancji. Art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Obywatela ustanawia uprawnienie do skutecznego środka odwoławczego dla każdego, czyje prawa zostały naruszone, także wówczas gdy naruszenia tego dokonały osoby wykonujące swe funkcje urzędowe. Art. 7 Załącznika do Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zakazuje stosowania tortur , okrutnego traktowania i poddawania bez zgody doświadczeniom naukowym i lekarskim, zaś art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dozwala na ograniczenie praw podlegających ochronie, w tym wyrażonego w art. 7 prawa do skutecznego środka ochrony swoich praw - tylko na podstawie przepisu władzy ustawodawczej i przy zachowaniu zasady proporcjonalności. Pomijając przepis dotyczący tortur, jako nie mający ze sprawą związku, zauważyć wypadnie, że wynikające z nich uprawnienia są zapisane w kpa i realizowane na przewidzianych w nim zasadach. Zasady te nie pozostają one w sprzeczności z tymi przepisami, jako że prawo do środka odwoławczego gwarantuje art. 127 kpa na zasadach określonych w art. 129. W przypadku nie zachowania trybu w nim określonego bez winy strony, znajduje zastosowanie tryb wznowienia postępowania, który zapewnia stronie niezasadnie pominiętej przez organ ponowne rozpatrzenie sprawy co do meritum, o ile zachowane zostaną terminy ustanowione przepisem art. 148 i 146 kpa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.